ZIMBABWE

Zimbabue es una democracia constitucional con un presidente como jefe de Estado y de gobierno elegido para un mandato de cinco años que coincide con el del parlamento. El presidente es elegido directamente por los ciudadanos para un máximo de dos mandatos, continuos o no. Nombra a los miembros del gabinete de entre los miembros del parlamento, incluido un número limitado de miembros que no tienen por qué ser parlamentarios. Un parlamentario deja de serlo una vez nombrado miembro del gabinete. Por otra parte, el parlamento está formado por la Asamblea Nacional y el Senado. La Asamblea Nacional tiene 270 miembros, incluidos 60 escaños reservados a las mujeres, mientras que el Senado tiene 80 miembros, incluidos 18 escaños reservados a los jefes tradicionales. Zimbabue tiene una forma de gobierno unitaria organizada verticalmente sobre la base de la descentralización y la devolución. La Constitución de Zimbabue de 2013, enmendada en 2021 (Enmienda Constitucional nº 2), instituye una organización gubernamental en tres niveles: nacional, provincial y local. También exige la descentralización y la devolución de poderes, responsabilidades y recursos gubernamentales a los gobiernos provinciales y locales.

Los consejos provinciales y metropolitanos a nivel provincial tienen poderes más amplios que los gobiernos locales. La Constitución exige que los consejos provinciales gobiernen las 10 provincias de Zimbabue. La última enmienda constitucional reformó la composición de los consejos provinciales y metropolitanos, aunque éstos aún no se habían establecido. El nivel regional también cuenta con una asamblea provincial de jefes, cuyos miembros nombran a los representantes en el consejo nacional de jefes y en el parlamento. La Ley de Consejos Provinciales y Administración de 1985, que regula la gobernanza provincial en Zimbabue, aún no se ha adaptado a la nueva Constitución. El proyecto de enmienda de los consejos provinciales y la administración se publicó en el boletín oficial en marzo de 2021 y aún no se ha convertido en ley.

El nivel local de gobierno está constituido por las autoridades locales urbanas y rurales establecidas para gestionar los asuntos de la población de las zonas urbanas y rurales (secciones 274-279 de la Constitución). Antes de la adopción de la Constitución de 2013, los gobiernos locales carecían de reconocimiento constitucional y derivaban su autoridad de leyes ordinarias del Parlamento como la Ley de Consejos Urbanos de 1995, la Ley de Consejos de Distritos Rurales de 1988 y la Ley de Planificación Regional del Campo y la Ciudad de 1998. Esta legislación del gobierno local, que aún no se ha adaptado plenamente a la Constitución de 2013, otorga un poder sin restricciones al ministro de gobierno local, obras públicas y vivienda nacional para interferir en el ámbito de actuación de las autoridades locales. Por ejemplo, el ministro puede reservar o alterar una resolución del consejo y debe solicitarse su aprobación antes de que una autoridad local pueda aplicar determinadas resoluciones. Cada área de autoridad local está gobernada por un consejo democrático elegido para un mandato de cinco años según el sistema electoral de mayoría relativa (first-past-the-post) durante la misma elección del presidente y los miembros del parlamento. Una enmienda constitucional de 2021 estableció que al menos el 30% de los miembros de un consejo local elegido por distritos mediante un sistema de representación proporcional deben ser mujeres.

Tras la adopción de la Constitución en 2013 y la entrada en el poder de un nuevo gobierno en 2017, la implementación de la devolución ganó ritmo en 2018. El nuevo Gobierno adoptó en 2018 el Programa de Estabilización Transitoria y Agenda de Reformas, que identifica la devolución como un programa de reforma clave. El compromiso de poner en práctica la devolución se plasmó en el Documento de Estrategia Prepresupuestaria del Tesoro Nacional de 2019. En agosto de 2020, el gobierno adoptó la Política de Devolución y Descentralización para guiar la implementación de la devolución. A esto le siguió, en noviembre de 2020, la adopción de un nuevo plan económico para el periodo comprendido entre enero de 2021 y diciembre de 2025, la Estrategia Nacional de Desarrollo 1 (NDS1), que tiene un capítulo dedicado a la devolución. El gobierno pretende crear y dotar a las entidades a nivel provincial y local de los poderes y recursos necesarios para promover el desarrollo.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
NIVEL MUNICIPAL	NIVEL INTERMEDIO	NIVEL REGIONAL	NÚMERO TOTAL DE SNG (2021)
32 consejos urbanos y 60 consejos de distrito rurales		8 consejos provinciales y 2 consejos metropolitanos
Tamaño promedio municipal 161 553 habitantes
92		10	102

DESCRIPCIÓN GENERAL: A nivel regional, Zimbabue está dividido en ocho provincias que se componen de una combinación de zonas urbanas y rurales (Mashonaland Central, Mashonaland Este, Mashonaland Oeste, Manicaland, Masvingo, Matabeleland Norte, Matabeleland Sur y Midlands) y las dos provincias de Harare y Bulawayo que son regiones metropolitanas urbanas. Además, hay 59 distritos administrativos desconcentrados, cuyos límites suelen coincidir con los de las autoridades locales, sobre todo en las zonas rurales. Sin embargo, algunos distritos contienen más de una autoridad local. La jurisdicción de una autoridad local nunca trasciende los límites provinciales. A nivel municipal, existen 32 autoridades locales urbanas y 60 autoridades locales rurales. La zona de autoridad local o distrito se subdivide en barrios que actualmente suman 1958. Éstos se subdividen a su vez en barrios y pueblos, dependiendo de si la zona es urbana o rural. Las únicas tierras que no están gobernadas por las autoridades locales en Zimbabue son las zonas militares, mineras y de vida salvaje, las reservas de caza y los parques nacionales. Las autoridades locales prestan servicios como el suministro de agua a algunas de estas zonas.

NIVEL REGIONAL: Las provincias de Zimbabue son heterogéneas en términos de composición demográfica, base de recursos, acceso de los ciudadanos a los servicios públicos y geografía. La Agencia Nacional de Estadística de Zimbabue (ZIMSTAT) estimó que en 2015, Harare, la provincia más poblada, tenía una población total de más de 2 millones de habitantes, mientras que Bulawayo y Matabeleland Sur tenían menos de 700.000 habitantes cada una.

Los consejos provinciales y metropolitanos constituyen el nivel provincial de gobierno y gobiernan las ocho provincias no metropolitanas y las dos metropolitanas del país, respectivamente. Según la anterior versión de 2013 de la Constitución, los consejos provinciales estaban compuestos por diputados, senadores, alcaldes y presidentes de las autoridades locales, 10 miembros elegidos directamente (elegidos según un sistema de representación proporcional) y representantes de los líderes tradicionales en las provincias no metropolitanas. La Constitución también establecía que los alcaldes de Harare y Bulawayo se convirtieran automáticamente en presidentes de sus respectivos consejos metropolitanos. Además, cada consejo provincial debía estar dirigido por un presidente designado por el consejo entre sus miembros a partir de una lista de dos candidatos presentada por el partido político que hubiera obtenido el mayor número de escaños en la provincia en las elecciones generales para miembros de la Asamblea Nacional. La enmienda constitucional de 2021 eliminó a los diputados y senadores de los consejos provinciales y metropolitanos. También eliminó el requisito de que los alcaldes de Harare y Bulawayo presidan el consejo metropolitano correspondiente y, en su lugar, exige que sean elegidos de la misma forma que los presidentes de los consejos provinciales. La enmienda obliga a que 10 miembros elegidos directamente de los consejos provinciales y metropolitanos sean mujeres. A pesar de que las enmiendas constitucionales han entrado en vigor legalmente, los consejos aún no se han establecido. Es probable que la nueva gobernanza de los consejos se ponga en marcha tras las elecciones armonizadas previstas para 2023.

Hasta entonces, en la práctica, el presidente nombra a un ministro residente para cada provincia (comúnmente denominados ministros de Estado para asuntos provinciales y descentralización y anteriormente conocidos como gobernadores provinciales) como representante del presidente a nivel provincial. El ministro residente es responsable de la coordinación de los programas gubernamentales a nivel subnacional. El gobierno nacional tiene muchos otros organismos desconcentrados a este nivel en áreas como la policía, la seguridad, la sanidad, la planificación y la educación.

NIVEL MUNICIPAL: De las 32 autoridades locales urbanas, hay siete ayuntamientos, nueve consejos municipales, 13 ayuntamientos y tres juntas locales. Estos consejos están clasificados por orden de estatus, poder, autoridad y recursos. Los ayuntamientos, como el de la capital, Harare, tienen el estatus más alto del país, seguidos de los consejos municipales (el municipio más grande es Chitungwiza, con 400.000 habitantes) y los ayuntamientos. Las juntas locales, como la de Hwange, donde la minería y el turismo son las principales actividades económicas, se establecen en asentamientos con una población muy reducida o en zonas que no son capaces de mantenerse sin la ayuda del gobierno central. La población de las juntas locales varía mucho, desde menos de 20.000 habitantes en Lupane hasta más de 170.000 en Epworth. Por otro lado, existe una única categoría de autoridades locales rurales que varían en tamaño, geografía, composición demográfica y base de recursos financieros. Por ejemplo, algunos distritos rurales tienen una población inferior a 100 000 habitantes, mientras que otros superan los 200 000.

La Constitución exige que todos los miembros de un consejo local sean elegidos directamente, mientras que bajo el antiguo orden constitucional, algunos de los miembros de un consejo eran nombrados por el ministro responsable del gobierno local. Las ciudades y los consejos municipales están dirigidos por un alcalde elegido entre los miembros del consejo. Los ayuntamientos y las juntas locales están dirigidos por un presidente, que también es elegido entre los miembros del consejo correspondiente. Aunque el artículo 274 (5) de la Constitución confiere poderes ejecutivos a los alcaldes y presidentes, actualmente ejercen funciones ceremoniales porque no existe ninguna ley del parlamento que lo ratifique. El brazo administrativo de una ciudad y un consejo municipal está dirigido por un secretario municipal, mientras que el de un consejo municipal y una junta local está encabezado por un secretario.

Al igual que sus homólogos urbanos, las autoridades locales rurales están gobernadas por consejos elegidos. Una autoridad local rural está dirigida por un presidente ceremonial, que es el jefe político, elegido entre los miembros del consejo correspondiente. El jefe administrativo, o director ejecutivo, es nombrado con el consentimiento del ministro responsable del gobierno local. Las autoridades locales rurales gobiernan sus zonas junto con la institución del liderazgo tradicional de jefes, caciques y jefes de aldea, por orden de autoridad y poder. El papel de los líderes tradicionales está regulado por la Constitución y la Ley de Líderes Tradicionales de 1998. Los líderes tradicionales tienen representación en los consejos locales, pero no tienen derecho a voto.

Al igual que en el nivel provincial, hay funcionarios del gobierno nacional, incluido el coordinador de desarrollo de distrito (antes administrador de distrito) y varios otros organismos nacionales desconcentrados destacados en el nivel local (de distrito).

COOPERACIÓN HORIZONTAL: La Constitución de 2013 (sección 265 (1)d)) exige a las provincias y a las autoridades locales que cooperen entre sí dentro de su nivel de gobierno y que armonicen y coordinen sus actividades. La Ley de Consejos Urbanos (sección 223) reconoce varias formas de promover la cooperación horizontal a nivel local. La Ley faculta a una autoridad local urbana a suscribir un acuerdo con otra autoridad local si ello contribuye a llevar a cabo sus funciones de forma más eficiente y eficaz. El acuerdo puede incluir el uso de instalaciones conjuntas o implicar el uso compartido y el empleo de personal en el desempeño de las funciones. La sección 224 de la misma ley también permite a una autoridad local urbana establecer comités conjuntos y juntas conjuntas con otra autoridad local. La Ley de Consejos de Distritos Rurales (secciones 82 y 83) establece disposiciones similares para las autoridades locales rurales. Como asociaciones de autoridades locales, la Asociación de Consejos Urbanos de Zimbabue (creada inicialmente como foro de municipios en 1923) y la Asociación de Consejos de Distritos Rurales (creada en 1993), promueven las asociaciones entre sus miembros. Esto ha incentivado a las autoridades locales a cooperar en muchos ámbitos, como el intercambio y el préstamo de equipos para la construcción de carreteras.

La sección 270 (1) de la Constitución establece que un consejo provincial o metropolitano es responsable del desarrollo social y económico de su provincia, lo que incluye la planificación y ejecución de actividades de desarrollo social y económico, la coordinación y ejecución de programas gubernamentales, la realización de actividades de gestión de los recursos naturales y la promoción del turismo. Aún no se ha promulgado la ley parlamentaria que aclare los parámetros exactos de esta función de desarrollo social y económico. La Constitución (secciones 274 (1) y 275 (1)) establece que las autoridades locales urbanas y rurales deben "gestionar" y "representar" los asuntos de los habitantes de las zonas urbanas y rurales, respectivamente. Según la sección 276 (1) de la Constitución, una autoridad local tiene "derecho a gobernar, por iniciativa propia, los asuntos locales de la población dentro de la zona para la que ha sido establecida, y dispone de todos los poderes necesarios para ello". La legislación vigente en materia de gobierno local enumera diversas responsabilidades de las autoridades locales, como las carreteras, la planificación del uso del suelo, el suministro de agua, las áreas hospitalarias y clínicas, el control del tráfico rodado, el transporte público y la protección del medio ambiente. Aunque las autoridades locales tienen diversas responsabilidades, uno de los principales retos que les afectan a la hora de llevar a cabo su mandato según la Estrategia Nacional de Desarrollo 2021-2025 1, es la ausencia de una delimitación clara y adecuada de funciones entre el gobierno central y las autoridades locales.

Principales ámbitos y subámbitos de responsabilidad
ÁMBITOS Y SUBÁMBITOS	Nivel regional	Nivel municipal
1. Servicios públicos generales (administración)	Servicios administrativos; Edificios e instalaciones públicas (por ejemplo, casas urbanas); Administración y funcionamiento de servicios generales (no asignados a funciones específicas)	Edificios e instalaciones públicas (por ejemplo, casas urbanas)
2. Orden público y seguridad		Policía de tráfico (compartida); Extinción de incendios; Control del tráfico rodado (compartido); Señales y semáforos
3. Asuntos económicos/transporte		Redes de carreteras e instalaciones (regionales, locales); Transporte público; Agricultura (compartida)
4. Protección del medio ambiente	Conservación, mejora y gestión de los recursos naturales	Parques y zonas verdes; preservación de la naturaleza; Gestión de residuos (recogida, tratamiento y eliminación de residuos);Alcantarillado (gestión de aguas residuales); Limpieza viaria
5. Vivienda y servicios comunitarios		Distribución de agua potable; Alumbrado público; Vivienda (subvenciones, construcción y renovación y gestión) (compartida); Planificación urbana y del uso del suelo
6. Salud		Atención primaria (centros médicos); Servicios hospitalarios (generales y especializados); Atención sanitaria preventiva; Servicios de salud pública; Servicios paramédicos (ambulancias) (compartidos)
7. Cultura y ocio	Turismo	Bibliotecas; Museos; Actividades culturales (compartidas)
8. Educación		Enseñanza preescolar; Enseñanza primaria y secundaria (compartida)
9. Protección social		Atención social a la infancia y la juventud; Servicios de apoyo a las familias; Centros de asistencia social; Subsidios y prestaciones de vivienda (compartidos)

Alcancede los datos financieros: No hay datos disponibles

SCN 1993

Disponibilidad de datos financieros: Baja

Calidad/fiabilidad de los datos financieros: Baja

INTRODUCCIÓN GENERAL: La Constitución establece el marco general de la fiscalidad, los empréstitos, las subvenciones intergubernamentales, los informes y las auditorías para todos los niveles de gobierno. La Ley de Consejos Urbanos y las Leyes de Consejos de Distritos Rurales regulan otros aspectos financieros de las autoridades locales, como la recaudación de ingresos. La adquisición de bienes y servicios, así como la enajenación de activos por parte de las instituciones gubernamentales, incluidos los gobiernos provinciales y locales, está regulada por la Ley de Contratación Pública y Enajenación de Activos Públicos de 2017. Devuelve al gobierno local la posibilidad de realizar adquisiciones y enajenar activos, mientras que los contratos de mayor envergadura deben seguir siendo aprobados por la Autoridad Reguladora de Adquisiciones de Zimbabue.

El ministerio responsable de los gobiernos locales emite regularmente directivas y circulares políticas para orientar la formulación de los presupuestos locales, las competencias en materia de recaudación de ingresos, los gastos y los informes fiscales. Por ejemplo, la circular presupuestaria del Ministerio para 2020 "Preparación del presupuesto anual para las autoridades locales: ejercicio financiero de 2022" proporciona orientación política sobre el establecimiento de personal, la fijación de tarifas, los proyectos generadores de ingresos, las listas de valoración, las subvenciones intergubernamentales, la inversión y los préstamos, entre otras cuestiones. El gobierno nacional interfiere fuertemente en los esfuerzos de recaudación de ingresos locales. Por ejemplo, en 2009, recentralizó la recaudación de las tasas de matriculación de vehículos de motor, que era una lucrativa fuente de ingresos para las autoridades locales urbanas. En 2013, un mes antes de las elecciones, el gobierno nacional exigió a todas las autoridades locales que cancelaran los atrasos adeudados por sus clientes. Desde entonces, según los informes de Auditoría de las Autoridades Locales de 2018 y 2019 del auditor general de Zimbabue, se ha consolidado una cultura de impago de tasas y tarifas a los usuarios, como demuestra el aumento de los atrasos de las autoridades locales. La deuda del gobierno nacional con las autoridades locales por servicios impagados fue estimada por el Banco Mundial en 36 millones de USD en marzo de 2016. Estos factores debilitan la sostenibilidad financiera del sector de la administración local.

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GASTOS: Aunque la Constitución dota a las autoridades locales del derecho a gobernar sus zonas, sus competencias en materia de gastos están limitadas por el marco legislativo y político nacional. Un informe del Banco Mundial de 2017 estableció que, en 2014, alrededor del 40% del gasto de los gobiernos locales se destinó a remuneraciones, mientras que sólo el 6% se destinó a reparaciones y mantenimiento. A pesar de la adopción de la circular, el auditor general ha señalado que muchas autoridades locales no cumplían la proporción 70:30.

INVERSIÓN DIRECTA: Las autoridades de los gobiernos subnacionales de Zimbabue realizan una inversión limitada en infraestructuras locales en comparación con sus homólogos de la región. En la ley presupuestaria de 2018, el gobierno se comprometió a facilitar el refuerzo de la asociación entre los ministerios competentes, las autoridades locales respectivas y los socios de desarrollo para abordar las deficiencias de las infraestructuras en las zonas urbanas. El entorno macroeconómico inestable e hiperinflacionario dificulta a las autoridades locales la elaboración de presupuestos realistas. Además, las autoridades locales de Zimbabue a menudo no consiguen movilizar los recursos adecuados para cubrir sus necesidades de gasto, lo que deja pocos recursos disponibles para la inversión después de cubrir los gastos recurrentes.

Aunque las asociaciones público-privadas (APP) son una opción para movilizar ingresos, adquirir competencias del sector privado y desarrollar proyectos de infraestructuras, pocas autoridades locales han establecido o ejecutado con éxito este tipo de asociaciones, a pesar de la presencia de una legislación habilitadora a través de la Ley de la Agencia de Inversiones y Desarrollo de Zimbabue de 2019. Esta legislación prevé la promoción, entrada, protección y facilitación de la inversión en Zimbabue y regula el proceso por el que se permite a las autoridades locales establecer APP. Atraer a los inversores ha sido un reto para las autoridades públicas debido a los desafíos políticos y económicos imperantes. Las pocas APP de las que forman parte las autoridades locales abarcan ámbitos como el desarrollo de viviendas, la gestión de aparcamientos y la construcción de carreteras. La falta de inversiones adecuadas en infraestructuras (ya sea para reparaciones, mantenimiento o ampliación) ha provocado su deterioro y graves problemas en la prestación de servicios. Por ejemplo, según la NDS1 de noviembre de 2020, sólo "el 29,7% de los hogares del país tienen acceso a fuentes de agua y saneamiento mejorados".

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Un informe del Banco Mundial de 2017 estableció que, en 2015, las autoridades locales urbanas gastaron una media del 26% en servicios públicos generales (gastos administrativos, financieros y de gestión). Las carreteras y obras, bajo la función de asuntos económicos y transportes del gobierno, fueron la segunda categoría a la que se dedicó más presupuesto (16%). El suministro de agua potable y el saneamiento representaron el 16% y el 5% de los presupuestos locales, respectivamente. La sanidad y la educación consumieron conjuntamente el 11% del presupuesto. Estos dos servicios sociales no se autofinancian: la mayor parte de su financiación procede del gobierno nacional, que paga directamente a los profesores. El gobierno nacional también paga directamente al personal sanitario de algunas autoridades locales, mientras que en otras, el gobierno nacional transfiere subvenciones para hacer en relación a los gastos sanitarios, incluidos los costes salariales. La financiación nacional de estos servicios sociales no es suficiente para cubrir las necesidades de gasto año tras año y siempre hay un déficit entre los fondos generados por las tasas de los usuarios (por ejemplo, las tasas sanitarias) y las necesidades de gasto. En general, las autoridades locales se quedan con recursos limitados para responder a las necesidades y preferencias de sus comunidades.

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DESCRIPCIÓN GENERAL: Uno de los objetivos de la devolución enumerados en la Constitución es la transferencia de "responsabilidades y recursos del gobierno nacional con el fin de establecer una base financiera sólida" para cada gobierno provincial y local. El parlamento tiene la potestad de decidir si los consejos provinciales y metropolitanos deben ejercer o no poderes de recaudación de ingresos, y según la Ley de Consejos Provinciales y Administración, los consejos provinciales no tienen derecho a esta posibilidad. Sin embargo, la Constitución sí prevé que las autoridades locales ejerzan competencias recaudatorias. La sección 276 (2) (a) establece que una ley del Parlamento puede conferir a las autoridades locales el "poder de recaudar tasas e impuestos y, en general, de recaudar ingresos suficientes para que puedan llevar a cabo sus objetivos y responsabilidades". Las Leyes de los Consejos Urbanos y de los Consejos de los Distritos Rurales otorgan a las autoridades locales la posibilidad de establecer impuestos sobre la propiedad (tasas), tasas y cánones a los usuarios y de contraer préstamos.

En la práctica, sin embargo, las autoridades locales a menudo no consiguen movilizar ingresos suficientes para cubrir sus necesidades y la NDS1 atribuye este fracaso a factores como las lagunas en el marco jurídico, la incapacidad fiscal, la falta de capacidad administrativa y técnica y la incapacidad de las autoridades locales para diseñar sistemas adecuados de recuperación de los costes de los servicios prestados. La Constitución también prevé subvenciones intergubernamentales para mejorar la base financiera de los gobiernos provinciales y locales.

INGRESOS FISCALES: Los principales impuestos locales son el impuesto/tasas sobre la propiedad que imponen las autoridades locales urbanas y los gravámenes sobre el desarrollo de la tierra (también conocidos como impuestos unitarios) que imponen las autoridades locales rurales. Las tasas sobre la propiedad se aplican a todas las propiedades dentro de la jurisdicción de una autoridad local urbana, excepto a las propiedades exentas, como las que son propiedad del gobierno nacional. Las tasas de urbanización se imponen a todas las personas que poseen tierras, como los cabezas de familia, las empresas mineras, las empresas con licencia y los titulares de permisos que autorizan la ocupación y el uso de una parte de las tierras rurales. Estas tasas y gravámenes se imponen sobre la base de un censo de valoración de la propiedad que cada autoridad local debe establecer y actualizar cada tres a diez años.

Un informe del Banco Mundial de 2017 reveló que, en 2014, el impuesto sobre bienes inmuebles era la segunda fuente de financiación de los gobiernos locales de Zimbabue, en torno al 24,2%, y la principal fuente de ingresos para determinadas autoridades locales, en particular las ciudades. Los impuestos sobre bienes inmuebles generan muchos más ingresos en las ciudades que en otras zonas (áreas municipales, pueblos pequeños y zonas gobernadas por juntas locales) porque las ciudades presiden zonas caracterizadas por una mayor concentración de propiedades de alto valor. En 2020, la ciudad de Harare preveía recaudar 1.930 millones de ZWD por la imposición del impuesto sobre bienes inmuebles, lo que suponía alrededor del 46% del total de sus ingresos propios, que ascendían a 4.110 millones de ZWD. Las autoridades locales rurales, por su parte, no generan muchos ingresos por impuestos relacionados con la propiedad debido a la menor concentración de propiedades de valor en sus zonas.

Los censos obsoletos, inexactos e incomprensibles que no reflejan los cambios económicos y la evolución de la propiedad que han tenido lugar desde que se establecieron, es un problema común entre las autoridades locales. El informe del auditor general sobre las autoridades locales correspondiente al ejercicio 2018 revela que la ciudad de Mutare se basaba en un censo de valoración elaborado en 2000 y que aún no había sido actualizado. Además, las autoridades locales no disponen de la tecnología SIG necesaria para la cartografía ni del personal cualificado para establecer dichos censos. Como resultado, algunas propiedades que se sitúan en la zona de valoración equivocada quedan excluidas del padrón o se les cobra menos de lo debido. La exención de ciertas propiedades del impuesto sobre bienes inmuebles también socava la movilización de los ingresos locales a través de las tasas inmobiliarias.

SUBVENCIONES Y SUBSIDIOS: El artículo 301 (3) de la Constitución exige que al menos el 5% de los ingresos recaudados a nivel nacional se asignen anualmente a los gobiernos provinciales y locales. La Constitución exige además la promulgación de leyes que prevean la asignación de subvenciones de capital a los gobiernos provinciales y locales, en función del interés nacional, la deuda nacional, las necesidades de servicio y desarrollo, la capacidad y eficacia fiscal a nivel subnacional y las disparidades económicas entre provincias.

El gobierno nacional comenzó a transferir efectivamente a los gobiernos subnacionales su parte de los ingresos recaudados a nivel nacional en 2019. Estas subvenciones intergubernamentales se conocen localmente como "fondos de devolución" y deben destinarse a la construcción y el mantenimiento de escuelas, clínicas y carreteras; la adquisición de plantas y equipos (activos físicos o tangibles a largo plazo); y el desarrollo de infraestructuras de agua y alcantarillado, entre otros proyectos de capital. Una parte de los fondos de devolución se utiliza para cubrir los gastos corrientes, sobre todo en las autoridades locales rurales. El gobierno ha adoptado un enfoque basado en la demanda en el que los desembolsos a las autoridades locales se basan en su disposición a gastar las subvenciones. El presupuesto nacional de 2019 preveía la asignación de 310 millones de dólares (alrededor del 3% del presupuesto general del Estado) a los gobiernos subnacionales como fondos de devolución, en relación a los 133,1 millones de PPP en 2020, o el 4,5% del presupuesto general del Estado, como "fondos de devolución". Sin embargo, la revisión anual del presupuesto de 2020 indica que sólo se desembolsaron realmente a las autoridades locales 1.050 millones de ZWD (47,7 millones de USD PPA) o el 35,8% de la cantidad prevista. La no presentación de la documentación requerida se citó como la razón del no desembolso de la cantidad restante.

Las autoridades locales también reciben ayuda financiera del gobierno nacional a través del Programa de Inversiones del Sector Público (PSIP) para financiar proyectos de desarrollo. El PSIP ha sido el principal vehículo de financiación de proyectos de infraestructuras a nivel local durante las tres últimas décadas. La Administración Nacional de Carreteras de Zimbabue también concede subvenciones a las autoridades locales para financiar la construcción y el mantenimiento de carreteras. Un informe del Banco Mundial de 2017 estableció que en 2011, antes de la introducción de los fondos de devolución, las subvenciones constituían el 3% de los ingresos totales de los gobiernos locales, porcentaje que descendió al 2% en 2014. La NDS1 señala que la prestación de servicios públicos por parte de las autoridades locales se ve parcialmente obstaculizada por el desequilibrio financiero.

OTROS INGRESOS: La Ley de Consejos Urbanos y la Ley de Consejos Rurales facultan a las autoridades locales para imponer tasas a los usuarios por el suministro de agua, alcantarillado y recogida de basuras y por cualquier otro servicio que puedan prestar. Estas tasas de usuario deben ser aprobadas por el gobierno nacional. Las autoridades locales urbanas tienden a generar importantes ingresos a partir de las tasas impuestas por los servicios relacionados con el suministro de agua, a diferencia de sus homólogas rurales que no suelen disponer de agua corriente. Las autoridades locales también pueden imponer tasas por los certificados, licencias y permisos que expiden o por las inspecciones que realizan. También pueden generar ingresos por el alquiler y la venta de terrenos y edificios. A pesar de estas opciones para recaudar ingresos, las autoridades locales suelen tener dificultades para movilizar ingresos suficientes, en parte debido a las limitaciones de capacidad, la corrupción y la mala gestión, según la NDS1.

Las autoridades locales pueden dedicarse a actividades comerciales, industriales, agrícolas o de otro tipo, como el moldeado de ladrillos, las cervecerías y las actividades agrícolas, con el fin de generar ingresos adicionales. Un informe del Banco Mundial de 2017 indica que la mayoría de estos proyectos están mal gestionados y no son rentables. Como consecuencia, muchas autoridades locales se han visto obligadas a cerrar estas empresas. Algunas autoridades locales, en particular las rurales, también obtienen ingresos de la explotación de recursos naturales como los minerales y la fauna salvaje. La contribución de esta fuente de ingresos al presupuesto varía de una autoridad local a otra, pero no suele constituir una parte importante del presupuesto.

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NORMAS PRESUPUESTARIAS: La Ley de Gestión de las Finanzas Públicas (modificada en 2016) exige que los gobiernos locales sigan las "prácticas contables generalmente aceptadas". Además, exige que los gobiernos locales pongan en marcha sistemas de planificación, asignación, presupuestación y elaboración de informes sobre el uso de los recursos públicos, así como la revisión de los presupuestos recurrentes y de capital. La sección 47 de la ley obliga a todas las autoridades locales a presentar su proyecto de presupuesto y su plan anual al ministro del gobierno local, para su aprobación. Los gastos realizados deben ajustarse al presupuesto aprobado. Los gobiernos locales sólo pueden presupuestar un déficit y acumular excedentes con la aprobación del Tesoro Nacional.

La Circular del Gobierno Local nº 3 de 2012 exige que las autoridades locales cumplan con la proporción de gasto 70:30 para la prestación de servicios y los costes de empleo. Esto significa que la parte del presupuesto reservada para cubrir los costes de empleo no puede ser superior al 30% del presupuesto, mientras que la parte restante del presupuesto debe reservarse para financiar las actividades directas de prestación de servicios. La adopción de esta circular estuvo motivada por la necesidad de reducir el gasto en remuneraciones, ya que estaba dominando el gasto local a expensas de las actividades directas de prestación de servicios.

El artículo 309 de la Constitución establece que el auditor general de Zimbabue auditará todas las instituciones gubernamentales, incluidos los gobiernos provinciales y locales. El informe del auditor general para el ejercicio 2019, presentado al parlamento el 31 de marzo de 2021, revela que los gobiernos locales se caracterizan por importantes problemas de gobernanza y de prestación de servicios que requieren una atención urgente. También muestra que, a 16 de enero de 2021, 38 de las 92 autoridades locales aún no habían presentado varios de sus estados financieros anteriores para su auditoría. En el caso de algunas, el último estado presentado se remontaba al ejercicio financiero de 2015. Esto indica que la gestión financiera sigue siendo un gran reto para los gobiernos locales.

DEUDA: El artículo 299 de la Constitución obliga al parlamento a supervisar la deuda pública, las finanzas y el uso de los poderes de endeudamiento por parte de todos los gobiernos, incluidas las autoridades locales. La deuda pública, los préstamos y las garantías están regulados por la Ley de Gestión de la Deuda Pública de 2015. La Ley de Consejos Urbanos y la Ley de Consejos de Distritos Rurales permiten a las autoridades locales contraer préstamos a corto plazo para financiar gastos recurrentes mediante un descubierto bancario o un préstamo a corto plazo. La legislación también permite a las autoridades locales contraer empréstitos a largo plazo para financiar proyectos de capital. Las autoridades locales pueden obtener préstamos del gobierno nacional, de diferentes fondos (por ejemplo, un fondo de pensiones) o de otra autoridad local. Las autoridades locales también pueden emitir acciones, bonos, obligaciones o letras. Una autoridad local debe cumplir ciertas condiciones para pedir dinero prestado: (i) pedir prestado fondos en el mercado nacional; (ii) no pedir prestado más allá del límite prescrito por el Ministerio de Finanzas a menos que cuente con el permiso de los ministros pertinentes (iii) el préstamo debe realizarse tras una resolución del consejo local a tal efecto; y (iv) cualquier acto de préstamo está sujeto a la aprobación previa de los ministros responsables de las finanzas y los gobiernos locales.

La Revisión Presupuestaria Anual 2020 del Ministerio de Finanzas indica que, en diciembre de 2020, la deuda pública nacional ascendía a 705.600 millones de ZWD (32.100 millones de USD PPA), lo que representaba el 65,9% del PIB. La mayor parte de la deuda (97,6%) era deuda externa. En cuanto a los gobiernos locales, un informe del Banco Mundial de 2017 estimaba que la deuda total en 2015 se situaba en 555 millones USD, lo que representaba el 105% de los ingresos totales recaudados por las autoridades locales. El empeoramiento de la situación económica desde 2013 podría haber provocado el aumento de la deuda hasta la actualidad. Acceder a los préstamos no es fácil para las autoridades locales y la NDS1 atribuye en parte la incapacidad de las autoridades locales para acceder a los préstamos al "exceso de deuda".

GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CRISIS: Al igual que en muchos países de la región, la respuesta de Zimbabue a la pandemia estuvo dirigida centralmente y los gobiernos subnacionales asumieron un mero papel de ejecución. El gobierno nacional instituyó medidas legales, institucionales y operativas para gestionar la pandemia y paliar sus efectos. El presidente Emmerson Mnangagwa declaró el estado de catástrofe el 17 de marzo de 2020 para permitir la movilización de los recursos necesarios para gestionar la pandemia. Se dio efecto legal a la declaración mediante el Instrumento Estatutario (SI) 76 de 2020 emitido en términos de la sección 27 (2) de la Ley de Protección Civil de 2001. Se adoptó un plan de respuesta al brote de COVID-19 y se estableció un Grupo de Trabajo Interministerial del Gabinete sobre el brote de COVID-19, dirigido por uno de los vicepresidentes adjuntos del país. El Grupo de Trabajo se dividió en ocho subcomités, cada uno de ellos dirigido por un ministro nacional. Se establecieron subcomités y equipos de respuesta similares a nivel provincial y de distrito, con responsabilidades que incluían el seguimiento y la elaboración de informes sobre el COVID-19 en sus respectivas jurisdicciones.

El 23 de marzo de 2020, pocos días después de que se notificara el primer caso de COVID-19 en Zimbabue, el presidente anunció medidas más amplias para contener el virus. Éstas incluían un bloqueo inicial de 21 días en todo el país, toque de queda, restricciones a la circulación intraurbana e interurbana, cierre de escuelas y limitaciones a las reuniones públicas. Se dio efecto legal a las medidas mediante la Orden de Salud Pública (Prevención, Contención y Tratamiento del COVID-19) (Bloqueo Nacional) (SI 83 de 2020), que facultaba al ministro de sanidad para ordenar a cualquier autoridad local que apartara terrenos o locales para utilizarlos como instalaciones de cuarentena o aislamiento. El bloqueo y su aplicación han sido generalmente uniformes en todo el país, con la excepción del periodo de mayo a junio de 2021, cuando la ciudad de Kwekwe y las localidades de Kariba y Karoyi fueron sometidas a un bloqueo más estricto que el resto del país.

MEDIDAS DE EMERGENCIA PARA HACER FRENTE A LA CRISIS EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO: Las autoridades locales adoptaron medidas informadas por el plan nacional de respuesta COVID-19. La mayoría de las autoridades locales mejoraron sus instalaciones sanitarias e identificaron lugares de aislamiento, mientras que ciudades como Harare y Bulawayo se embarcaron en la higienización de lugares públicos. La ciudad de Harare aumentó el suministro de agua a los hogares de 173 megalitros a 240 megalitros diarios a partir de abril de 2020 (ONU-Hábitat 2020) e instaló lavamanos en los espacios públicos. Las autoridades locales de todo el país se embarcaron en campañas de COVID-19 destinadas a sensibilizar a la población sobre la pandemia. Dado el mal estado de sus finanzas, muchas autoridades locales no pusieron en marcha medidas sociales y económicas "positivas" para compensar los efectos adversos de la pandemia en las empresas y los hogares locales. Sin embargo, coordinaron o facilitaron la entrega de paquetes de alimentos procedentes de donantes a las familias necesitadas.

Las principales medidas sociales y económicas fueron las adoptadas por el gobierno nacional. El 1 de mayo de 2020, el presidente anunció un Paquete de Recuperación y Estímulo Económico de 18.000 millones de ZWD (o 817,8 millones de USD PPA) para amortiguar los efectos sociales y económicos de la pandemia. Alrededor del 13,3% de este paquete, correspondiente a 2.400 millones de ZWD (o 109 millones de USD PPA), se destinó al suministro de alimentos a al menos un millón de personas vulnerables durante un periodo de ocho meses. Se realizaron transferencias de efectivo COVID-19 a algunos de los hogares necesitados. Otra parte debía dirigirse a 200.000 propietarios de microempresas cuyos negocios se habían visto afectados negativamente por la pandemia y el cierre posterior. La ayuda proporcionada por el gobierno nacional fue insuficiente para atender a todos los que necesitaban asistencia. El Informe de Política del PNUD para Zimbabue de 2020 estimaba que, a finales de 2020, el 59% de la población total vivía con inseguridad alimentaria y necesitaba ayuda alimentaria inmediata.

EFECTOS DE LA CRISIS EN LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES: La pandemia y el cierre patronal golpearon a unas autoridades locales que ya estaban luchando por movilizar recursos suficientes para hacer en relación a sus necesidades de gasto. La aplicación del cierre patronal estricto en todo el país en los primeros días de la pandemia supuso que las autoridades locales no pudieran abrir al público sus oficinas de recaudación de ingresos. El cierre de lugares públicos como los mercados y las restricciones a la circulación impidieron la recaudación habitual basada en el uso frecuente de los espacios públicos por parte de particulares y empresas. A medida que los ciudadanos perdían sus empleos, los ingresos familiares disminuían y algunas empresas cerraban definitivamente sus puertas, ya no podían permitirse pagar las tasas de usuario y otras tasas a las autoridades locales. Las autoridades locales relajaron la aplicación del principio de que el usuario paga por sus servicios en consonancia con las medidas nacionales de intervención, incluso mediante el aplazamiento de los pagos de alquileres e hipotecas, como forma de amortiguar los efectos de la pandemia. El gobierno nacional concedió una subvención a las autoridades locales para apoyar su respuesta a la COVID-19, en particular el suministro de servicios sanitarios y agua potable. Por otra parte, parte del personal médico empleado por las autoridades locales fue desplegado para apoyar la respuesta nacional a la COVID-19 en diversos frentes.

Una tendencia común a todos ellos es que el gasto de los gobiernos locales en el sector sanitario aumentó durante la pandemia, impulsado principalmente por la compra de equipos de protección sanitaria. Las autoridades locales se vieron obligadas a reasignar dinero de otros programas de gasto para financiar este sector, en detrimento de algunos proyectos de desarrollo presupuestados.

PLANES DE ESTIMULO ECONÓMICO Y SOCIAL: El paquete de medidas de recuperación económica y estímulo del gobierno nacional, destinado a revitalizar la economía y proporcionar alivio social, ascendió al 9% del PIB. Estos recursos consistieron en una nueva priorización del presupuesto nacional para 2020. Las asignaciones a los distintos sectores de la economía fueron las siguientes: 6.080 millones de ZWD para la agricultura; 3.020 millones de ZWD para las industrias; 1.000 millones de ZWD para la minería; 500 millones de ZWD para las PYME; 500 millones de ZWD para el turismo; y 20 millones de ZWD para las artes. Al sector sanitario se le asignaron 1.000 millones de ZWD y se reservaron 1.500 millones de ZWD para medidas de ayuda más amplias.

El gobierno nacional también aplicó otras medidas de alivio, como la relajación de los derechos de importación de determinadas materias primas adquiridas en 2020. Se introdujeron créditos en el impuesto de sociedades para las donaciones COVID-19 de hasta el 50% del gasto. Según el Tesoro Nacional, el objetivo era "permitir a las empresas disponer de fondos que puedan ser invertidos de nuevo en los negocios para impulsar el capital circulante con el fin de sostener los negocios". El Tesoro Nacional también anunció la reducción de los intereses de los préstamos al sector productivo a no más del 20% y la necesidad de reestructurar los préstamos para permitir la recuperación de las empresas. Se revisaron las directrices y los puntos de referencia reglamentarios pertinentes para apoyar esta reestructuración. Por último, se redujeron las reservas obligatorias de los bancos para aumentar su capacidad de préstamo. Se esperaba que este acuerdo generara una liberación de liquidez de al menos 2.000 millones de ZWD (90,9 millones de USD PPA).