UKRAINE

L'Ukraine est une république unitaire dotée d'un système de gouvernement semi-présidentiel. La Constitution de 1996 prévoit un président directement élu et un premier ministre nommé, qui détiennent tous deux le pouvoir exécutif. L'organe exécutif le plus élevé de l'Ukraine est le cabinet des ministres, qui est responsable devant le parlement. Le pouvoir législatif est exercé par un parlement monocaméral (Verkhovna Rada), composé de 450 députés élus au suffrage universel, et dirigé par un président, élu parmi les députés du parlement.

L'Ukraine dispose d'un système complexe de gouvernement infranational à trois niveaux. La Constitution du 28 juin 1996 établit la structure générale, les droits fondamentaux, l'organisation de l'Etat, la structure territoriale (chapitre IX) et les dispositions régissant l'exercice du pouvoir au niveau des unités territoriales. Le chapitre XI de la Constitution est consacré à "l'autonomie locale" (art. 140 à 146), comprenant des dispositions politiques, organisationnelles et financières, en précisant que des dispositions plus précises seront déterminées par la loi. La loi de 1997 sur l'autonomie locale, amendée en 2014, la loi de 2009 sur le service dans les collectivités locales, le code fiscal et le code budgétaire complètent le cadre juridique des collectivités locales en Ukraine.

La décentralisation était une mesure clé incluse dans l'accord de cessez-le-feu de Minsk II de 2014, qui a incité le gouvernement à poursuivre des réformes ambitieuses de l'administration locale en 2014-2015. Le principal cadre législatif de la décentralisation a été défini dans le "Cadre conceptuel de la réforme de l'autonomie locale" et l'"Organisation territoriale du pouvoir en Ukraine", qui ont été approuvés par le Cabinet des ministres en 2014. Ce cadre a été associé à l'approbation de la "loi sur le principe de la politique régionale de l'État" en 2015 afin de promouvoir la politique de développement régional. Le cadre conceptuel couvre les trois domaines de la décentralisation : politique, administrative et fiscale. Il contient également des propositions d'amendements constitutionnels aux structures administratives territoriales qui sont toujours en attente. L'adoption du cadre conceptuel a entraîné l'adoption de plusieurs lois sur la décentralisation, qui ont été introduites entre 2014 et 2018 et qui englobent le processus de fusion volontaire des municipalités, la promotion de la coopération intercommunale et la délégation des tâches administratives et de prestation de services. Elle a également conduit à des modifications du code budgétaire dans le sens d'une plus grande décentralisation fiscale, ainsi qu'à des mesures visant à promouvoir la transparence, l'équité et une meilleure organisation des procédures existantes pour l'élection des conseillers locaux.

En novembre 2021, une nouvelle tentative d'amendement de la Constitution a eu lieu afin de modifier de manière significative les niveaux et les pouvoirs des gouvernements infranationaux et de résoudre les contradictions de la Constitution et de la décentralisation adoptée depuis 2014. Les amendements proposés comprennent notamment la création d'un système déconcentré de type préfecture pour remplacer les administrations actuelles de l'État au niveau des districts et des régions. S'ils sont approuvés, les conseils d'oblast et de rayon établiront leurs propres organes exécutifs. Les amendements proposent également de doter les collectivités territoriales de pouvoirs de décision sur toutes les questions d'importance locale qui ne relèvent pas de la responsabilité d'autres niveaux de gouvernement, ainsi que de ressources financières supplémentaires.

ORGANISATION TERRITORIALE
NIVEAU MUNICIPAL	NIVEAU INTERMÉDIAIRE	NIVEAU RÉGIONAL	NOMBRE TOTAL DE SNG (2021)
Autonomie locale (Hromadas) : 1 469 collectivités territoriales rurales, urbaines et de peuplement	136 districts (Rayons)	24 régions (Oblasts) 1 République autonome de Crimée (ARC) 2 villes : Kiev et Sébastopol
Taille moyenne des communes: 21 783 habitants
1 469	136	27	1 632

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Dans la pratique, la structure gouvernementale infranationale à trois niveaux de l'Ukraine est composée d'entités régionales (oblasts), de districts (rayons), ainsi que de collectivités territoriales rurales, urbaines et de peuplement (toutes classées en tant que hromadas). La Constitution mentionne également l'importance des villes d'oblast, bien qu'elles n'existent plus.

Entre 2015 et 2020, le cabinet des ministres a entrepris une vaste réforme des fusions municipales, qui a conduit à la création de 1 469 collectivités territoriales (contre environ 11 250 avant la réforme de 2014). Parallèlement, la Verkhovna Rada a approuvé une résolution créant 136 nouveaux rayons pour remplacer les 490 anciens rayons. Ces changements législatifs ont été suivis par d'importantes modifications du code électoral en juillet 2020, qui comprenaient : (i) l'introduction d'un système électoral fondé sur les partis dans les collectivités territoriales comptant plus de 10 000 électeurs (contre 90 000 auparavant) et (ii) un mandat représentatif impératif pour les membres des conseils locaux (par exemple, les membres peuvent être rappelés par le parti s'ils ne sont pas en accord avec le programme du parti).

NIVEAU RÉGIONAL/PROVINCIAL : Le niveau régional est composé de 24 régions (oblasts), ainsi que de la République autonome de Crimée et des deux villes de Kiev et Sébastopol. Deux branches du pouvoir coexistent au niveau des oblasts: les conseils régionaux élus et les administrations régionales déconcentrées, qui sont dirigées par des gouverneurs nommés par le président du pays. Les conseils régionaux, qui sont dirigés par des présidents, fonctionnent comme des conseils législatifs sans fonctions exécutives. Ces fonctions sont exercées par les administrations régionales de l'État. La capitale du pays, Kiev, est une exception. Elle dispose d'un maire élu et d'un organe exécutif nommé par le président. Si les amendements à la Constitution proposés pour 2021 sont approuvés, les organes préfectoraux remplaceront les administrations régionales de l'État et les conseils régionaux disposeront de leurs propres organes exécutifs, dotés de pouvoirs clairs et complémentaires.

Les disparités économiques, les disparités de bien-être et les inégalités territoriales sont considérables en Ukraine. Depuis 2010, l'économie nationale dépend de plus en plus de l'agglomération de Kiev, les autres régions peinant à la rattraper. En 2020, le produit régional brut (PRB) par habitant était 16,8 fois plus élevé dans la ville de Kiev, la plus riche, que dans la région de Louhansk, la plus pauvre.

NIVEAU INTERMÉDIAIRE : Suite à la réforme territoriale de 2020, il y a 136 districts. Les structures de gouvernance des districts sont constituées à la fois de conseils de district directement élus (autonomes) et d'administrations d'État déconcentrées. Les conseils de district autonomes sont dirigés par des présidents élus parmi les membres du conseil. Comme au niveau régional, les amendements constitutionnels proposés pour 2021 visent à créer des organes préfectoraux pour remplacer les administrations d'État de district et à doter les conseils de district de leurs propres organes exécutifs.

NIVEAU MUNICIPAL : Le niveau municipal est composé de 1 469 collectivités territoriales autonomes (rurales, urbaines et de peuplement). La taille moyenne des municipalités est d'environ 21 800 habitants, ce qui est nettement supérieur aux moyennes de l'OCDE et de l'UE (respectivement 10 250 et 5 960) et la taille médiane est de 9 269 habitants. 21 % des collectivités territoriales comptent moins de 2 000 habitants et 34 % moins de 5 000 habitants. Les principaux organes de gouvernance des collectivités territoriales sont le conseil local, le maire et un comité exécutif. Le maire et les membres du conseil local sont élus au suffrage universel direct tous les cinq ans. Depuis 2020, les collectivités territoriales de moins de 10 000 habitants sont dirigées par des directeurs d'unités territoriales, ainsi que par des conseillers, tous élus au scrutin uninominal à un tour.

COOPÉRATION HORIZONTALE : En réponse au degré élevé de fragmentation municipale en Ukraine, des lois sur les fusions municipales volontaires (loi n° 157-VIII) et sur la coopération intercommunale (loi n° 1508-VII) des collectivités territoriales ont été adoptées en 2015. Suite à la loi sur les fusions, entre 2015 et 2019, plus de 4 700 collectivités locales autonomes ont fusionné volontairement pour former 980 nouvelles collectivités territoriales. Afin de soutenir le développement des infrastructures dans les collectivités fusionnées, entre 2016 et 2019, le gouvernement central a fourni un financement pour les infrastructures par le biais de la subvention pour les infrastructures locales. L'allocation de la subvention dépendait de la population et de la superficie du territoire. Les collectivités locales non fusionnées n'étaient pas éligibles pour recevoir ces fonds.

La coopération intercommunale se développe lentement depuis l'adoption de la "loi sur la coopération des collectivités territoriales" en 2015. La coopération intercommunale couvre principalement la fourniture de services tels que les soins de santé, la gestion des déchets et, dans une moindre mesure, les transports publics, ainsi que la coopération dans les services de "second niveau", tels que les fonctions Internet, administratives et financières.

Les responsabilités du gouvernement subnational ukrainien sont décrites dans la Constitution et dans la loi sur les "administrations régionales de l'État" et la loi "sur l'autonomie locale en Ukraine" (chapitre 3, articles 27 à 41). D'autres détails sont fournis dans le code budgétaire et dans une série de lois sectorielles (code de l'eau, code foncier, etc.). En général, une distinction est faite entre les compétences déléguées et les compétences exclusives. Le gouvernement central est formellement responsable des fonctions déléguées et fournit aux gouvernements subnationaux des fonds ciblés pour mener à bien ces tâches.

La répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement est complexe et, selon les secteurs, relativement floue. Le transfert de responsabilités aux collectivités territoriales a provoqué des tensions avec le niveau du rayon. Les collectivités territoriales ont été habilitées à prendre des décisions en matière de planification et de développement, à assumer des responsabilités spécifiques déléguées et à négocier leurs budgets avec l'oblast correspondant. En outre, les rayons ont été mandatés pour transférer la propriété des infrastructures clés (par exemple, les installations médicales et culturelles) aux collectivités territoriales. En outre, à la suite de la réforme de 2020, les collectivités territoriales ont reçu les pouvoirs et les ressources financières des anciennes "villes d'importance régionale ".

Principales compétences par fonctions et sous-fonctions
FONCTIONS ET SOUS-FONCTIONS	Niveau du gouvernement infranational
1. Services publics généraux (administration)	Administration interne ; octroi de licences et enregistrement ; gestion des propriétés et entreprises municipales
2. Sécurité et ordre public
3. Affaires économiques / transports	Construction et entretien des routes locales ; transport local ; assurer le développement social/économique et culturel intégré du territoire de la communauté
4. Protection de l'environnement	Collecte des déchets ; Assainissement
5. Logement et équipements collectifs	Planification ; Programmes locaux de développement du logement ; Services municipaux ; Chauffage ; Gestion de l'eau
6. Santé	Cliniques ambulatoires ; polycliniques ; hôpitaux ; centres de maternité ; centres de soins médicaux primaires ; postes de secours et d'urgence
7. Loisirs, culture et religion	Bibliothèques locales ; Musées ; Expositions ; Théâtres ; Clubs ; Philharmonies ; Zoos ; Écoles de sport pour les enfants et les jeunes ; Centres et installations sportifs
8. Éducation	Enseignement préscolaire, primaire général et secondaire, y compris les établissements d'enseignement spécialisés ; activités périscolaires
9. Protection sociale	Soutien aux enfants et aux personnes à faible revenu

Champ d'application des données fiscales: les unités de gouvernement local comprennent les régions, la République de Crimée, les villes à statut spécial (Kiev et Sébastopol), les municipalités, les districts, les établissements ruraux et les établissements territoriaux urbains.

SCN 2008

Disponibilité des données fiscales : Élevée

Qualité/fiabilité des données fiscales : Élevée

INTRODUCTION GÉNÉRALE : La structure des finances infranationales en Ukraine est devenue plus décentralisée à la suite de l'adoption des lois "sur la coopération des collectivités territoriales" et "sur la consolidation volontaire des collectivités territoriales", des changements apportés au code budgétaire de l'État en 2016 et de la réforme territoriale en 2020. Ces réformes comprennent une réaffectation des mandats de dépenses entre les gouvernements infranationaux et l'importance fiscale croissante des collectivités territoriales, qui ont leur propre budget indépendant et des relations fiscales directes avec le gouvernement central.

Dépenses infranationales par classification économique
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales	13 98	11.3%	25.0%	100.0%
Dépenses courantes	1 117	9.1%	21.9%	80.0%
Dépenses de personnel	609	4.9%	45.3%	43.5%
Consommation intermédiaire	238	1.9%	21.1%	17.0%
Dépenses sociales	26	0.2%	1.4%	1.9%
Subventions et transferts courants	240	1.9%	57.0%	17.2%
Charges financières	4	0.0%	1.2%	0.3%
Autres	0	0.0%	0.0%	0.0%
Dépenses en capital	280	2.3%	57.4%	20.1%
Transferts en capital	116	0.9%	47.0%	8.3%
Investissement direct (ou FBCF)	164	1.3%	68.2%	11.7%

DÉPENSES : Les dépenses des administrations infranationales sont inférieures à la moyenne de l'OCDE, tant en termes de part du PIB (17,1 % dans l'OCDE) que de part des dépenses publiques (36,6 % dans l'OCDE en 2020). En outre, la plupart des dépenses infranationales sont effectuées pour le compte du gouvernement central et les gouvernements infranationaux n'ont que peu d'influence sur les priorités en matière de dépenses. Plus de 43 % des dépenses des administrations infranationales sont consacrées à la masse salariale, les administrations infranationales étant responsables du paiement des employés chargés de fonctions déléguées (par exemple, l'éducation, la protection sociale et les soins de santé).

INVESTISSEMENT DIRECT : La part des investissements des collectivités territoriales ukrainiennes dans les dépenses des collectivités territoriales est proche de la moyenne de l'OCDE (11.3 % en 2020), alors qu'elle est légèrement inférieure à la moyenne de l'OCDE en pourcentage du PIB (1.9 %). Cependant, l'investissement des administrations infranationales représente une part importante de l'investissement public total, bien supérieure à la moyenne de l'OCDE (54,6 % en 2020). Ce niveau élevé s'explique en partie par le faible niveau de l'investissement public total (2,0 % du PIB en 2020), malgré d'énormes besoins d'investissement, en particulier dans les infrastructures. Cette situation s'explique par une longue période de sous-investissement, notamment dans les transports et les services publics municipaux (eau et chauffage), et par un manque de capacité à gérer les investissements publics, tant au niveau central qu'infranational.

En réponse, le "Fonds d'État pour le développement régional" (SFRD) a été créé en 2013 pour financer les projets d'investissement des gouvernements infranationaux. Le Fonds est légalement mandaté pour recevoir 1 % de toutes les recettes prévues du Fonds du budget général de l'Ukraine, qui est ensuite redistribué aux régions, selon des critères basés sur la population et le PIB. Cependant, le seuil de 1 % n'a jamais été atteint. Entre 2015 et 2021, le pourcentage des fonds alloués au SFRD a fluctué entre 0,4 % et 0,8 % des recettes prévues du Fonds du budget général. En outre, deux autres fonds de développement, la "Subvention pour le développement des infrastructures" et la "Subvention pour le développement économique et social du territoire" ont été créés en 2016 pour le financement de projets d'infrastructure, et ciblés sur les collectivités territoriales.

Les gouvernements infranationaux ont également recours aux partenariats public-privé (PPP) pour financer leurs projets d'investissement. Une "State Organisation Agency on Support Public-Private Partnership" a été créée en 2018, sous l'égide du ministère de l'Économie, dans le but de soutenir la mise en œuvre de contrats de PPP dans plusieurs secteurs, notamment les infrastructures, tant au niveau central qu'infranational. Dans le cadre de sa "Stratégie économique nationale 2030", le gouvernement central vise à développer de manière significative les PPP dans le pays pour financer les investissements dans les infrastructures.

Dépenses infranationales par fonctions de gouvernement
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales par fonction économique	1 398	11.3%	-	100.0%
1. Services publics généraux	142	1.2%	12.9%	10.2%
2. La défense	0	0.0%	0.0%	0.0%
3. Sécurité et ordre public	5	0.0%	1.2%	0.4%
4. Affaires économiques/transports	277	2.2%	36.5%	19.8%
5. Protection de l'environnement	7	0.1%	26.7%	0.5%
6. Logement et équipements collectifs	95	0.8%	99.7%	6.8%
7. Santé	150	1.2%	28.9%	10.7%
8. Loisirs, culture et religion	64	0.5%	69.0%	4.6%
9. Éducation	587	4.8%	79.1%	42.0%
10. Protection sociale	71	0.6%	2.7%	5.1%

La principale catégorie de dépenses des administrations infranationales est l'éducation, qui est une fonction déléguée (42 % des dépenses infranationales en 2020). L'éducation est suivie par les affaires économiques et les transports, qui représentent un peu moins de 20 % des dépenses infranationales en 2020. La quasi-totalité des dépenses publiques en matière de logement et d'équipements collectifs est réalisée au niveau infranational, et plus de la moitié en matière d'éducation et de loisirs, de culture et de religion. Dans les secteurs des affaires économiques et des transports, ainsi que dans la protection de l'environnement, environ un tiers des dépenses publiques est géré par les gouvernements infranationaux. La part des dépenses des gouvernements infranationaux dans la protection sociale et les soins de santé a diminué en 2020 en raison des modifications du modèle de financement de ces deux domaines (les prestations sociales pour les citoyens et les allocations pour les ménages avec enfants sont désormais financées directement par le budget de l'État ; les services médicaux sont également payés directement par le Service national de santé).

Recettes infranationales par catégorie
	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Recettes totales	1 378	11.2%	28.0%	100.0%
Recettes fiscales	780	6.3%	24.7%	56.6%
Dotations et subventions	475	3.9%	-	34.5%
Tarifs et redevances	51	0.4%	-	3.7%
Revenus des actifs	72	0.6%	-	5.2%
Autres recettes	0	0.0%	-	0.0%

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Parallèlement aux diverses réformes de décentralisation mises en œuvre entre 2014 et 2020, ainsi qu'aux modifications des codes budgétaire et fiscal, une plus grande autonomie fiscale a été accordée aux gouvernements infranationaux. La part des recettes propres dans la structure de leurs recettes a considérablement augmenté, tandis que leur dépendance à l'égard des transferts du gouvernement central a diminué. En 2020, les recettes fiscales représentaient plus de la moitié des recettes infranationales, ce qui est supérieur à la moyenne de l'OCDE (42,4 %), tandis que les dons et subventions représentaient environ un tiers des recettes infranationales, ce qui est inférieur à la moyenne de l'OCDE (41,2 %). Le budget infranational se compose de deux parties : (i) un fonds général, qui comprend l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt foncier, l'impôt unique et certaines recettes non fiscales, et qui est consacré aux dépenses courantes ; et (ii) un fonds spécial, composé de recettes non fiscales et de subventions en capital, qui est affecté aux dépenses en capital, au remboursement de la dette et à un fonds pour l'environnement.

RECETTES FISCALES : Les recettes fiscales des administrations infranationales représentaient 6,3 % du PIB en 2020, soit un peu moins que la moyenne de l'OCDE (7,2 % du PIB). À la suite des modifications apportées au code budgétaire et au code des impôts, une part moins importante des recettes fiscales des administrations infranationales provient d'accords de partage de l'impôt avec l'administration centrale. Le pouvoir des gouvernements infranationaux sur les impôts locaux s'est accru puisqu'ils peuvent désormais fixer des taux et accorder des exonérations, dans certaines limites fixées par le code des impôts. Toutefois, elles ne peuvent pas créer de nouveaux impôts qui ne figurent pas dans le code.

En termes de partage des impôts, les oblasts reçoivent une part de 15 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRP), les collectivités territoriales en reçoivent 64 % et les 21 % restants vont au gouvernement national. La ville de Kiev fait exception, puisqu'elle reçoit 40 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques collecté dans sa juridiction (ce qui signifie que les 60 % restants des recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques de Kiev sont versés au budget national). Dans le cadre d'une modification du code budgétaire en 2020, les rayons ne reçoivent plus de part du fonds PIT. Le mécanisme de distribution de l'impôt sur le revenu des personnes physiques aux gouvernements subnationaux n'est pas lié au lieu de résidence des contribuables. La législation actuelle permet aux entreprises et aux institutions de choisir le lieu de transfert de l'impôt sur le revenu de leurs employés : leur lieu de travail ou de résidence réel, ou le lieu où l'entreprise est officiellement enregistrée. Pour encourager les fusions municipales, depuis 2014, seules les collectivités locales autonomes qui fusionnent volontairement peuvent conserver leur part de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. L'impôt sur le revenu des personnes physiques reste la principale source de revenus des administrations infranationales. Parmi les autres impôts partagés figurent l'impôt sur les bénéfices des sociétés (un impôt national sur les bénéfices des sociétés et un impôt sur les bénéfices des entreprises locales), les taxes environnementales et les redevances pour l'utilisation des ressources naturelles.

Outre les impôts partagés, les gouvernements infranationaux ont le droit de lever des impôts locaux, à savoir la taxe foncière, la taxe unique, la taxe de stationnement et la taxe de séjour. La taxe foncière a été réformée en 2015. Elle comprend désormais trois composantes : (i) une taxe foncière/loyer (la composante principale), (ii) une taxe sur la "taxe foncière autre que foncière", et (iii) une taxe sur les transports. La "taxe foncière autre que la terre" est désormais payée par les propriétaires de biens immobiliers résidentiels et les propriétaires de biens non résidentiels, qu'il s'agisse de personnes physiques ou morales, y compris les non-résidents. Les villes peuvent imposer des taux d'imposition en fonction de l'emplacement (tranches d'emplacement) et du type de propriété immobilière. Les autorités locales peuvent également décider d'exemptions et de taux réduits. L'impôt foncier (à l'exclusion de la composante transport) représentait 7 % des recettes fiscales des collectivités territoriales, 4,0 % des recettes des collectivités territoriales et 0,4 % du PIB en 2020 (contre 1,0 % en moyenne dans les pays de l'OCDE).

En outre, les recettes fiscales propres des collectivités territoriales comprennent l'impôt unique (ou taxe unifiée), qui est prélevé sur les entrepreneurs, les petites entreprises et les agriculteurs enregistrés comme contribuables unifiés, ainsi que la taxe de stationnement et la taxe de séjour, qui sont facultatives. Enfin, elles bénéficient d'une taxe d'accise (taux de 5 %) sur les produits du tabac, les boissons alcoolisées et les produits pétroliers vendus sur les territoires locaux.

DOTATIONS ET SUBVENTIONS : La réforme de 2014 a simplifié le système des subventions affectées en créant de nouveaux fonds sectoriels, financés directement par les ministères de tutelle. Il s'agit notamment de l'aide à la protection sociale, de l'aide à l'éducation, de l'aide aux services publics et de l'aide à la santé. Un nouveau système de transferts de péréquation a également été mis en place avec la réforme de 2014. Il se compose principalement d'une subvention de base et d'une subvention inversée. La subvention de base consiste en des transferts verticaux du gouvernement central vers les budgets locaux, tandis que les subventions inversées consistent en des fonds transférés des budgets locaux vers les budgets nationaux afin d'assurer une péréquation horizontale entre les territoires. Les collectivités territoriales dont l'indice de capacité fiscale est inférieur à 0,9 - mesuré par rapport à la moyenne nationale - reçoivent une subvention de base s'élevant à 80 % de la différence entre leur capacité fiscale et le seuil de 0,9. Toutefois, si l'indice de capacité fiscale d'une collectivité territoriale est supérieur à 1,1, 50 % de son excédent de recettes (c'est-à-dire 50 % des recettes de l'IRP qui dépassent le seuil) sont déduits et reversés au budget de l'État sous la forme d'une subvention de reversement. Les collectivités territoriales dont les recettes sont comprises entre 90 % et 110 % de la moyenne nationale ne font l'objet d'aucune compensation ou déduction.

Les transferts intergouvernementaux ont diminué, passant de 53,7 % en 2016 à 34,5 % en 2020. Une grande partie de cette diminution s'est produite entre 2019 et 2020. Cela peut être attribué à la décision du gouvernement de réduire la taille de plusieurs fonds en 2020, y compris le SFRD, pour créer le "Fonds de stabilisation COVID". Parmi les autres raisons de cette réduction figurent les modifications susmentionnées des codes budgétaire et fiscal et l'introduction de nouveaux modèles de financement de la protection sociale (subventions et allocations sociales versées directement par le budget de l'État plutôt que par l'intermédiaire des gouvernements infranationaux) et des soins de santé (contrats directs entre les établissements de santé et le Service national de santé de l'Ukraine pour les services médicaux). Les transferts intergouvernementaux comprennent les transferts affectés à des fonctions déléguées et les subventions de péréquation. En 2020, 85,1 % du total des subventions étaient des subventions courantes et 14,9 % des subventions en capital.

Les administrations infranationales perçoivent des frais administratifs, notamment pour l'enregistrement des droits de propriété immobilière, l'enregistrement des sociétés, l'enregistrement de la résidence, les passeports, etc. Ces frais augmentent à mesure que les gouvernements infranationaux se voient attribuer de nouvelles responsabilités administratives. En outre, les administrations infranationales perçoivent des recettes provenant de la prestation de services publics locaux. Elles ont le pouvoir d'établir certains frais et redevances d'utilisation, dans les limites du système réglementaire.

Les recettes des collectivités territoriales provenant de la propriété sont particulièrement élevées par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE (5,2 % contre 2,0 % des recettes des collectivités territoriales en 2020). Elles proviennent principalement de la privatisation de biens immobiliers, de la vente et de la location de terrains, et des dividendes des entreprises municipales.

Règles budgétaires et dette infranationale
	Dollars PPP / inh.	% DU PIB	% de la dette publique	% de la dette infranationale	% de la dette financière infranationale
Total de l'encours de la dette	83	0.7%	1.2%	100.0%	-
Dette financière	73	0.6%	1.1%	88.1%	100.0%
Numéraire et dépôts	0	-	-	0.0%	0.0%
Obligations / titres de créance	13	-	-	16.5%	18.7%
Emprunts	59	-	-	71.7%	81.3%
Assurance et pensions	0	-	-	0.0%	-
Autres dettes	10	-	-	11.9%	-

REGLES FISCALES : Les règles fiscales pour les budgets des gouvernements subnationaux en Ukraine sont fixées par le Code budgétaire de l'Ukraine, qui est complété chaque année par la "Loi sur le budget de l'État de l'Ukraine". Les règles fiscales des gouvernements subnationaux sont relativement souples et varient en fonction des fonds budgétaires (fonds généraux et spéciaux).

ENDETTEMENT : Le cadre d'emprunt des gouvernements subnationaux est défini dans le code budgétaire et la résolution n° 110 du cabinet des ministres "sur l'approbation du règlement relatif à la mise en œuvre des emprunts locaux". Les collectivités territoriales ne peuvent emprunter que pour financer des projets d'investissement ("règle d'or") et avec l'autorisation préalable du gouvernement central. La plupart des emprunts infranationaux sont contractés auprès du Trésor national, bien qu'ils aient également accès à des emprunts auprès d'organisations financières internationales. Seuls les conseils régionaux et les conseils locaux des collectivités territoriales urbaines ont accès aux marchés des capitaux dans les limites de la loi et sous la stricte supervision du gouvernement central. Sous réserve de l'approbation du ministère des finances, la dette locale peut être émise dans les conditions suivantes : (i) le montant des fonds empruntés ne dépasse pas le déficit du fonds spécial du budget local ; (ii) les dépenses liées au service de la dette ne dépassent pas 10 % du budget local au cours d'une année de service de la dette ; et (iii) le montant total de la dette directe et de la dette garantie par la collectivité territoriale ne dépasse pas 200 % (ou 400 % pour la ville de Kiev) de la moyenne annuelle des recettes prévues du fonds spécial.

En 2020, la dette des administrations infra-nationales ukrainiennes était faible par rapport aux pays de l'OCDE, où elle représentait 27,9 % du PIB et 20,2 % de la dette publique en moyenne. La dette financière infranationale était principalement composée de prêts (81,3 %), tandis que les obligations représentaient 18,7 %.

GESTION DE LA CRISE A L'ÉCHELLE TERRITORIALE : La crise COVID-19 a exercé une pression considérable sur le système de santé ukrainien, avec de fortes disparités entre les régions. Le secteur a souffert d'années de sous-investissement, ce qui a entraîné une pénurie de personnel médical qualifié et d'équipements pour faire face à la crise, en particulier dans les zones rurales. Le gouvernement central a réagi rapidement en déclarant l'état d'urgence et en instaurant une quarantaine nationale à partir de mars 2020. Le président a également réuni 15 des plus grands investisseurs du pays, leur demandant d'assumer la responsabilité des gouverneurs régionaux, afin de compenser le manque de capacité régionale à lutter contre la pandémie. Les investisseurs privés semblent avoir joué leur rôle, en organisant des soins de santé régionaux et en achetant du matériel médical à leurs frais. Un certain nombre d'établissements de santé ont également réorganisé leur fonctionnement en interne afin de pouvoir réagir plus efficacement (par exemple, réaffectation de leurs ressources humaines et matérielles entre les différentes unités).

La pandémie a été gérée de manière centralisée en Ukraine. Le cabinet des ministres a pris plusieurs mesures d'endiguement, des politiques monétaires et fiscales et des mesures de santé contre la pandémie (y compris des campagnes de vaccination). Les gouvernements infranationaux étaient chargés de l'application territoriale des mesures. Cependant, la plupart des gouvernements infranationaux ont rencontré des difficultés dans la mise en œuvre des mesures en raison de l'évolution rapide des règles au niveau national et des protestations publiques contre les restrictions, ce qui a entraîné de fortes variations des taux de conformité au sein des collectivités territoriales. Certaines collectivités ont refusé de fermer des entreprises malgré la réglementation nationale et d'autres ont décidé d'assouplir les règles de quarantaine en réponse aux protestations des entreprises. Le gouvernement central a réagi en accédant aux demandes des manifestants et en autorisant plusieurs services à rester ouverts.

MESURES D'URGENCE MISES EN ŒUVRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE AU NIVEAU INFRANATIONAL : En réponse à la crise, des allègements et des reports d'impôts locaux ont été mis en place pour aider à soutenir les entreprises. En mai 2020, le gouvernement central a adopté la loi n° 553, qui a temporairement aboli les taxes foncières locales (y compris la taxe foncière et les paiements de location) et la taxe foncière (différente des parcelles respectives) entre mars et avril 2020. Ces pertes de revenus pour les gouvernements subnationaux n'ont pas été compensées par le gouvernement central, ce qui est contraire à l'art. 142 de la Constitution, qui stipule que les pertes des collectivités locales résultant des décisions des autorités de l'État doivent être compensées par le gouvernement. En ce qui concerne les dépenses, les conseils locaux ont été réticents à adopter des programmes de financement spéciaux pour lutter contre le COVID-19. Ces dépenses extraordinaires (par exemple, l'achat d'équipements de protection, de médicaments) ont été principalement financées par le gouvernement central.

En mars 2020, le Cabinet des ministres a adopté une résolution visant à fournir 1,75 milliard d'UAH aux gouvernements infranationaux pour les mesures de lutte contre le COVID-19. En avril 2020, il a modifié la loi "sur le budget de l'État ukrainien pour 2020", qui établit le "Fonds de lutte contre le COVID-19 et ses conséquences", d'un montant de 80,9 milliards d'UAH. Toutefois, la majeure partie de ce fonds a été utilisée pour financer des postes non liés à la pandémie (c'est-à-dire la construction et la réparation de routes) et un audit a révélé une mauvaise planification de l'allocation et plusieurs violations des règles d'appel d'offres.

IMPACTS DE LA CRISE SUR LES FINANCES INFRANATIONALES : La pandémie a fortement diminué les recettes subnationales ukrainiennes entre 2019 et 2020 (23,6 %), ce qui reflète une baisse des dons et subventions (-43,7 %), suivie d'une baisse des redevances et des revenus du patrimoine. Cela résulte des mesures de quarantaine et de restriction mises en œuvre en 2020. En revanche, les recettes fiscales infranationales ont mieux résisté grâce à la solidité de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt foncier, ce dernier étant moins dépendant du cycle économique. La robustesse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, malgré des conditions économiques défavorables, repose sur l'augmentation du salaire minimum moyen (de 15 %) et du salaire moyen (de 10 %) entre 2019 et 2020.

Du côté des dépenses, les dépenses infranationales globales ont diminué en 2020. Cette baisse résulte de la fermeture d'installations et de l'annulation d'événements pendant la quarantaine. Elle résulte également des modifications récentes des modèles de financement de la protection sociale et des soins de santé (voir ci-dessus), qui ont compensé les dépenses ponctuelles liées à la crise. La pandémie a également modifié la structure des dépenses infra-nationales en 2020, avec une augmentation de la part des dépenses salariales dans le secteur public et une diminution de la part des biens et services.

La dette infranationale a augmenté en 2020 en raison de la hausse des déficits locaux. La forte variation en pourcentage de la dette entre 2019 et 2020 (près de 60 %) s'explique également par le faible niveau initial de la dette au niveau infranational, ainsi que par l'inflation. Cette croissance a été financée par des prêts et des émissions supplémentaires d'obligations. Cependant, la part de la dette infranationale dans la dette publique totale a diminué en raison du niveau plus élevé de la dette publique pour financer la pandémie.

PLANS DE STIMULUS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX : La " Stratégie économique nationale 2030 de l'Ukraine " comporte plusieurs priorités : (i) augmenter les investissements, (ii) développer les PPP, (iii) moderniser et transformer les régions charbonnières, et (iv) améliorer la digitalisation comme moyen de lutte contre la corruption. En plus de ce plan national, le pays a signé un accord de confirmation avec le FMI en juin 2020 afin d'aider les gouvernements infranationaux à faire face aux effets de la pandémie et à soutenir leur redressement. Le FMI a approuvé un décaissement de 700 millions USD au titre de l'accord en novembre 2021 et sa prolongation jusqu'en juin 2022. Les réformes du FMI comprennent notamment l'assainissement budgétaire et les réformes fiscales, un meilleur cadre réglementaire pour l'investissement privé et l'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques. La Banque mondiale a également fourni 2,3 milliards d'USD pour soutenir le budget public et les projets d'investissement pendant la pandémie. Un premier prêt de 350 millions d'euros en faveur de la politique de développement a été approuvé en juin 2020 pour soutenir une réforme foncière et promouvoir l'investissement public dans le domaine foncier. Un deuxième prêt de 300 millions d'USD a été approuvé en juin 2020 pour atténuer davantage les conséquences de la crise.