UCRANIA

Ucrania es una república unitaria con un sistema de gobierno semipresidencialista. La Constitución de 1996 prevé un presidente elegido directamente y un primer ministro designado, ambos con poder ejecutivo. El máximo órgano del poder ejecutivo de Ucrania es el Gabinete de Ministros, que rinde cuentas al Parlamento. El poder legislativo recae en un parlamento unicameral (Verjovna Rada), compuesto por 450 diputados elegidos por sufragio universal, y dirigido por un presidente, elegido entre los diputados del parlamento.

Ucrania tiene un complejo sistema de tres niveles de gobierno subnacional. La Constitución de 28 de junio de 1996 establece la estructura general, los derechos fundamentales, la organización estatal, la estructura territorial (capítulo IX) y las disposiciones que rigen el ejercicio del poder a nivel de las unidades territoriales. El capítulo XI de la Constitución está dedicado al "autogobierno local" (Art. 140 a 146) y comprende disposiciones políticas, organizativas y financieras, precisando que disposiciones más precisas serán determinadas por ley. La ley de 1997 "sobre la autonomía local", enmendada en 2014, la ley de 2009 "sobre el servicio en los órganos de gobierno local", el código fiscal y el código presupuestario completan el marco jurídico de la administración local en Ucrania.

La descentralización fue una medida clave incluida en el acuerdo de alto el fuego de Minsk II de 2014, que impulsó al Gobierno a emprender ambiciosas reformas de la administración local en 2014-2015. El principal marco legislativo para la descentralización se definió en el "Marco conceptual de la reforma del autogobierno local" y la "Organización territorial del poder en Ucrania", que fueron aprobados por el Consejo de Ministros en 2014. Este marco se combinó con la aprobación de la "Ley sobre el Principio de la Política Regional Estatal" en 2015 para promover la política de desarrollo regional. El Marco Conceptual abarca los tres ámbitos de la descentralización: político, administrativo y fiscal. También contiene propuestas de enmiendas constitucionales a las estructuras administrativas territoriales que aún están pendientes. La adopción del Marco Conceptual impulsó la aprobación de varias leyes de descentralización, que se introdujeron entre 2014 y 2018, que abarcan el proceso de amalgamas municipales voluntarias, la promoción de la cooperación intermunicipal y la delegación de tareas administrativas y de prestación de servicios. También dio lugar a cambios en el Código Presupuestario hacia una mayor descentralización fiscal, así como a medidas destinadas a promover la equidad de la transparencia y a mejorar la organización de los procedimientos existentes para la elección de los concejales locales.

En noviembre de 2021, hubo un nuevo intento de enmendar la Constitución para alterar significativamente los niveles y poderes de los gobiernos subnacionales y resolver las contradicciones de la Constitución y la descentralización que se había adoptado desde 2014. Las enmiendas propuestas incluyen, en particular, la creación de un sistema desconcentrado similar al de las prefecturas para sustituir a las actuales administraciones estatales a nivel de distrito y de región. Si se aprueban, los consejos de oblast y de rayón establecerían sus propios órganos ejecutivos. Las enmiendas también proponen dotar a las comunidades territoriales de poder de decisión sobre cualquier asunto de importancia local que no sea responsabilidad de otros niveles de gobierno, y de recursos financieros adicionales.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
NIVEL MUNICIPAL	NIVEL INTERMEDIO	NIVEL REGIONAL	NÚMERO TOTAL DE SNG (2021)
Autogobierno local (Hromadas): 1 469 comunidades territoriales rurales, de asentamientos y urbanas	136 distritos (Rayons)	24 regiones (Oblasts) 1 República Autónoma de Crimea (ARC) 2 ciudades:Kiev y Sebastopol
Tamaño promedio municipal 21 783 habitantes
1 469	136	27	1 632

DESCRIPCIÓN GENERAL: En la práctica, la estructura gubernamental subnacional de tres niveles de Ucrania se compone de entidades regionales (oblasts), distritos (rayons), así como comunidades territoriales rurales, de asentamientos y urbanas (todas ellas clasificadas como hromadas). La Constitución también menciona la importancia de las ciudades oblast, aunque ya no existen.

Entre 2015 y 2020, el Gabinete de Ministros emprendió una fuerte reforma de amalgama municipal, que condujo a la creación de 1.469 comunidades territoriales (frente a las cerca de 11.250 anteriores a la reforma de 2014). Paralelamente, la Rada Suprema aprobó una resolución por la que se creaban 136 nuevos rayons en sustitución de los 490 anteriores . Estos cambios legislativos fueron seguidos de importantes enmiendas al Código Electoral en julio de 2020, que incluían: (i) la introducción de un sistema de elecciones por partidos en las comunidades territoriales con más de 10.000 votantes (frente a los 90.000 anteriores) y (ii) un mandato representativo imperativo para los miembros de los consejos locales (por ejemplo, los miembros pueden ser destituidos por el partido si no están en línea con el programa del partido).

NIVEL REGIONAL: El nivel regional está compuesto por 24 regiones (oblasts), junto con la República Autónoma de Crimea y las dos ciudades de Kiev y Sebastopol. En el nivel de los oblast coexisten dos ramas de poder: los consejos regionales elegidos y las administraciones estatales regionales desconcentradas, que están dirigidas por gobernadores nombrados por el presidente del país. Los consejos regionales, que están dirigidos por presidentes, funcionan como consejos legislativos sin funciones ejecutivas. Estas funciones son desempeñadas por las administraciones estatales regionales. La capital del país, Kiev, es una excepción. Tiene un alcalde elegido además de un órgano ejecutivo nombrado por el presidente. Si se aprueban las enmiendas a la Constitución propuestas para 2021, los órganos prefecturales sustituirán a las administraciones estatales regionales y los consejos regionales tendrán sus propios órganos ejecutivos, con competencias claras y complementarias.

Las disparidades económicas y de bienestar y las desigualdades territoriales son considerables en Ucrania. Desde 2010, la economía nacional depende cada vez más de la aglomeración de Kiev, mientras que otras regiones luchan por alcanzarla. En 2020, el producto regional bruto (PRB) per cápita era 16,8 veces superior en la ciudad de Kiev, la más rica, que en la región de Luhansk, la más pobre.

NIVEL INTERMEDIO: Tras la reforma territorial de 2020, existen 136 distritos. Las estructuras de gobierno de los distritos están formadas tanto por consejos de distrito elegidos directamente (autogobierno) como por administraciones estatales de distrito desconcentradas. Los consejos de autogobierno de distrito están dirigidos por presidentes que son elegidos entre los miembros del consejo. Al igual que en el nivel regional, las enmiendas constitucionales propuestas para 2021 pretenden crear órganos prefecturales que sustituyan a las administraciones estatales de distrito y dotar a los consejos de distrito de sus propios órganos ejecutivos.

NIVEL MUNICIPAL: El nivel municipal está compuesto por 1 469 comunidades territoriales autónomas (rurales, asentamientos y urbanas). El tamaño medio de los municipios es de unos 21 800 habitantes, muy por encima de las medias de la OCDE y la UE (10 250 y 5 960 respectivamente) y el tamaño medio es de 9 269 habitantes. El 21% de las comunidades territoriales tienen menos de 2.000 habitantes y el 34% menos de 5.000. Los principales órganos de gobierno de las comunidades territoriales son el consejo local, el alcalde y un comité ejecutivo. El alcalde y los miembros del consejo local son elegidos directamente por sufragio universal cada cinco años. Desde 2020, las comunidades territoriales con menos de 10.000 habitantes están dirigidas por directores de unidades territoriales, junto con concejales, todos ellos elegidos mediante un sistema de mayoría simple.

COOPERACIÓN HORIZONTAL: En respuesta al alto grado de fragmentación municipal de Ucrania, en 2015 se aprobaron las leyes sobre amalgamas municipales voluntarias (Ley nº 157-VIII) y sobre cooperación intermunicipal (Ley nº 1508-VII) de las comunidades territoriales. Siguiendo la ley de amalgamación, entre 2015 y 2019 más de 4.700 de autogobiernos locales se fusionaron voluntariamente para formar 980 nuevas comunidades territoriales. Para apoyar el desarrollo de infraestructuras en las comunidades amalgamadas, entre 2016 y 2019, el gobierno central proporcionó financiación para infraestructuras a través de la Subvención para Infraestructuras Locales. La asignación de la subvención dependía de la población y la superficie del territorio. Los gobiernos locales no amalgamados no tenían derecho a recibir estos fondos.

La cooperación intermunicipal se ha ido ampliando lentamente desde que se adoptó la "Ley de Cooperación de las Comunidades Territoriales" en 2015. La cooperación intermunicipal abarca principalmente la prestación de servicios como la sanidad, la gestión de residuos y, en menor medida, el transporte público, y la cooperación en servicios de "segundo nivel", como internet y las funciones administrativas y financieras.

Las responsabilidades del gobierno subnacional ucraniano se describen en la Constitución y en la Ley sobre "Administraciones regionales del Estado" y la Ley "sobre el autogobierno local en Ucrania" (Capítulo 3, Art. 27- 41). En el Código Presupuestario y en una serie de leyes sectoriales (Código de Aguas, Código de Tierras, etc.) se ofrecen más detalles. En general, se distingue entre competencias delegadas y competencias exclusivas. El gobierno central es formalmente responsable de las funciones delegadas y proporciona a los gobiernos subnacionales fondos específicos para llevar a cabo estas tareas.

La distribución de competencias entre los niveles de gobierno es compleja y, dependiendo del sector, relativamente poco clara. La transferencia de responsabilidades a las comunidades territoriales ha provocado tensiones con el nivel del rayón. Las comunidades territoriales han sido facultadas para tomar decisiones de planificación y desarrollo, asumir responsabilidades específicas transferidas y negociar sus presupuestos con su oblast correspondiente. Además, los rayons recibieron el mandato de transferir la propiedad de infraestructuras clave (por ejemplo, instalaciones médicas y culturales) a las comunidades territoriales. Además, tras la reforma de 2020, las comunidades territoriales recibieron las competencias y los recursos financieros de las anteriormente denominadas "ciudades de importancia oblast ".

Principales ámbitos y subámbitos de responsabilidad
ÁMBITOS Y SUBÁMBITOS	Nivel de gobierno subnacional
1. Servicios públicos generales (administración)	Administración interna; Concesión de licencias y registro; Gestión de propiedades y empresas municipales
2. Orden público y seguridad
3. Asuntos económicos/transporte	Construcción y mantenimiento de carreteras locales; Transporte local; Garantizar el desarrollo social/económico y cultural integrado del territorio de la comunidad
4. Protección del medio ambiente	Recogida de residuos; Saneamiento
5. Vivienda y servicios comunitarios	Planificación; Programas locales de desarrollo de la vivienda; Servicios municipales; Calefacción; Gestión del agua
6. Salud	Ambulatorios; Policlínicas; Hospitales; Centros de maternidad; Centros de atención médica primaria; Puestos de primeros auxilios y de urgencias
7. Cultura y ocio	Bibliotecas locales; Museos; Exposiciones; Teatros; Clubes; Filarmónicas; Zoológicos; Escuelas deportivas para niños y jóvenes; Centros e instalaciones deportivas
8. Educación	Enseñanza preescolar, primaria general y secundaria, incluidas las instituciones educativas especializadas; Actividades extraescolares
9. Protección social	Apoyo a los niños y a las personas con bajos ingresos

Ámbito de los datos financieros: las unidades de gobierno local incluyen las regiones, la República de Crimea, las ciudades con estatus especial (Kyiv y Sebastopol), los municipios, los distritos, los asentamientos rurales y los asentamientos territoriales urbanos.

SCN 2008

Disponibilidad de datos financieros: Alta

Calidad/fiabilidad de los datos financieros: Alta

INTRODUCCIÓN GENERAL: La estructura de las finanzas subnacionales en Ucrania se ha descentralizado más tras la aprobación de las leyes "sobre la cooperación de las comunidades territoriales" y "sobre la consolidación voluntaria de las comunidades territoriales", los cambios en el Código Presupuestario Estatal en 2016 y la reforma territorial en 2020. Éstas incluyen una reasignación de los mandatos de gasto entre los gobiernos subnacionales y la creciente importancia fiscal de las comunidades territoriales, que tienen su propio presupuesto independiente y relaciones fiscales directas con el gobierno central.

Gasto de los gobiernos subnacionales según la clasificación económica
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total	13 98	11.3%	25.0%	100.0%
Incl. gastos corrientes	1 117	9.1%	21.9%	80.0%
Gastos de personal	609	4.9%	45.3%	43.5%
Consumo intermedio	238	1.9%	21.1%	17.0%
Gastos sociales	26	0.2%	1.4%	1.9%
Subvenciones y transferencias corrientes	240	1.9%	57.0%	17.2%
Gastos financieros	4	0.0%	1.2%	0.3%
Otros	0	0.0%	0.0%	0.0%
Incl. gastos de capital	280	2.3%	57.4%	20.1%
Transferencias de capital	116	0.9%	47.0%	8.3%
Inversión directa (o FBCF)	164	1.3%	68.2%	11.7%

GASTOS: El gasto de los gobiernos subnacionales está por debajo de la media de la OCDE tanto en porcentaje del PIB (17,1% en la OCDE) como en porcentaje del gasto público (36,6% en la OCDE en 2020). Además, la mayor parte del gasto subnacional se realiza en nombre del gobierno central y los gobiernos subnacionales tienen poca influencia en las prioridades de gasto. Más del 43% del gasto de los gobiernos subnacionales se destina al pago de nóminas, ya que los gobiernos subnacionales son responsables del pago de los empleados encargados de las funciones delegadas (por ejemplo, educación, protección social y sanidad).

INVERSIÓN DIRECTA: La inversión del gobierno subnacional ucraniano como parte del gasto del gobierno subnacional está cerca de la media de la OCDE (11,3% en 2020), mientras que está ligeramente por debajo de la media de la OCDE como parte del PIB (1,9%). Sin embargo, la inversión de los gobiernos subnacionales representa una parte importante de la inversión pública total, muy por encima de la media de la OCDE (54,6% en 2020). Este elevado nivel se explica en parte por el bajo nivel de la inversión pública total (2,0% del PIB en 2020), a pesar de las enormes necesidades de inversión, sobre todo en infraestructuras. Esto se debe a un largo periodo de infrainversión, especialmente en transporte y servicios públicos municipales (agua y calefacción), y a la falta de capacidad para gestionar la inversión pública tanto a nivel central como subnacional.

En respuesta, en 2013 se creó el "Fondo Estatal para el Desarrollo Regional" (SFRD) para financiar los proyectos de inversión de los gobiernos subnacionales. El Fondo tiene el mandato legal de recibir el 1% de todos los ingresos previstos del Fondo Presupuestario General de Ucrania, que luego se redistribuye a las regiones, según criterios basados en la población y el PIB. Sin embargo, nunca se ha alcanzado el umbral del 1%. Entre 2015 y 2021, el porcentaje de fondos asignados al SFRD fluctuó entre el 0,4% y el 0,8% de los ingresos previstos del Fondo del Presupuesto General. Además, en 2016 se crearon otros dos fondos de desarrollo, el "Subsidio para el desarrollo de las infraestructuras" y el "Subsidio para el desarrollo socioeconómico territorial", destinados a la financiación de proyectos de infraestructuras y dirigidos a las colectividades territoriales.

Los gobiernos subnacionales también recurren a las asociaciones público-privadas (APP) para financiar sus proyectos de inversión. En 2018 se creó una "Agencia de Organización Estatal de Apoyo a la Colaboración Público-Privada", dependiente del Ministerio de Economía, con el objetivo de apoyar la puesta en marcha de contratos de CPP en varios sectores, especialmente en infraestructuras, tanto a nivel central como subnacional. Como parte de su "Estrategia Económica Nacional 2030", el gobierno central pretende desarrollar significativamente las APP en el país para financiar las inversiones en infraestructuras.

Gasto público subnacional por clasificación funcional
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Gasto total por función económica	1 398	11.3%	-	100.0%
1. Servicios públicos generales	142	1.2%	12.9%	10.2%
2. Defensa	0	0.0%	0.0%	0.0%
3. Orden público y seguridad	5	0.0%	1.2%	0.4%
4. Asuntos económicos/transporte	277	2.2%	36.5%	19.8%
5. Protección del medio ambiente	7	0.1%	26.7%	0.5%
6. Vivienda y servicios comunitarios	95	0.8%	99.7%	6.8%
7. Salud	150	1.2%	28.9%	10.7%
8. Ocio, cultura y religión	64	0.5%	69.0%	4.6%
9. Educación	587	4.8%	79.1%	42.0%
10. Protección social	71	0.6%	2.7%	5.1%

La principal categoría de gasto de los gobiernos subnacionales es la educación, que es una función delegada (42% del gasto subnacional en 2020). A la educación le siguen los asuntos económicos y el transporte, que representaron en torno a poco menos del 20% del gasto subnacional en 2020. Casi todo el gasto público en vivienda y servicios comunitarios se realiza a nivel subnacional, y más de la mitad en educación y en ocio, cultura y religión. En los sectores de asuntos económicos y transportes, así como en la protección del medio ambiente, alrededor de un tercio del gasto público es gestionado por los gobiernos subnacionales. La parte del gasto de los gobiernos subnacionales en protección social y sanidad se redujo en 2020 como consecuencia de las modificaciones introducidas en el modelo de financiación de estos dos ámbitos (es decir, las prestaciones sociales a los ciudadanos y los subsidios a los hogares con hijos se financian ahora directamente con cargo a los presupuestos del Estado; los servicios médicos también los paga directamente el Servicio Nacional de Salud).

Ingresos de los gobiernos subnacionales por categoría
	Dólares PPA / habitante	% PIB	% gobierno general	% gobierno subnacional
Ingresos totales	1 378	11.2%	28.0%	100.0%
Ingresos fiscales	780	6.3%	24.7%	56.6%
Donaciones y subvenciones	475	3.9%	-	34.5%
Tarifas y tasas	51	0.4%	-	3.7%
Ingresos provenientes de los activos	72	0.6%	-	5.2%
Otros ingresos	0	0.0%	-	0.0%

DESCRIPCIÓN GENERAL: Junto con las diversas reformas de descentralización aplicadas entre 2014 y 2020, así como las enmiendas de los Códigos Presupuestario y Fiscal, se ha asignado más autonomía fiscal a los gobiernos subnacionales. La proporción de ingresos de origen propio en su estructura de ingresos aumentó significativamente, mientras que su dependencia de las transferencias del Gobierno central disminuyó. En 2020, los ingresos fiscales representaron más de la mitad de los ingresos subnacionales, por encima de la media de la OCDE (42,4%), mientras que las subvenciones y los subsidios representaron alrededor de un tercio de los ingresos subnacionales, por debajo de la media de la OCDE (41,2%). El presupuesto subnacional se compone de dos partes: (i) un fondo general, que comprende el PIT, el CPT, el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto único y algunos ingresos no fiscales, y se dedica a gastos corrientes; y (ii) un fondo especial, compuesto por ingresos no fiscales y subvenciones de capital, que se destina a gastos de capital, al reembolso de la deuda y a un fondo medioambiental.

INGRESOS FISCALES: Los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales representaron el 6,3% del PIB en 2020, ligeramente por debajo de la media de la OCDE (7,2% del PIB). Como resultado de los cambios introducidos en los Códigos Presupuestario y Fiscal, una parte menor de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales procede de acuerdos de reparto de impuestos con el gobierno central. El poder de los gobiernos subnacionales sobre los impuestos locales ha aumentado, ya que ahora pueden fijar tipos y conceder exenciones, dentro de ciertos límites establecidos en el Código Fiscal. Sin embargo, no pueden crear nuevos impuestos que no figuren en el Código.

En cuanto a los impuestos compartidos, los oblasts reciben una cuota del 15% del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), las comunidades territoriales reciben el 64% y el 21% restante va a parar al gobierno nacional. Una excepción es Kiev, que recibe el 40% del PIT recaudado dentro de su jurisdicción (esto significa que el 60% restante de los ingresos del PIT de Kiev van a parar al presupuesto nacional). Como parte de una enmienda de 2020 al Código Presupuestario, los rayons ya no reciben una parte del fondo del PIT. El mecanismo de distribución para asignar el PIT a través de los gobiernos subnacionales no está vinculado al lugar de residencia de los contribuyentes. Más bien, la legislación actual permite a las empresas e instituciones elegir dónde transferir el PIT de sus empleados: su lugar real de trabajo o residencia, o el lugar donde la empresa está formalmente registrada. Para fomentar las fusiones municipales, desde 2014 sólo los gobiernos autónomos locales que se fusionen voluntariamente pueden conservar su parte del PIT. El PIT sigue siendo la mayor fuente de ingresos de los gobiernos subnacionales. Otros impuestos compartidos son el impuesto sobre los beneficios de las empresas (un CPT nacional y un CPT de las empresas locales), los impuestos medioambientales y las rentas por el uso de los recursos naturales.

Además de los impuestos compartidos, los gobiernos subnacionales tienen derecho a recaudar impuestos locales, a saber, el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto único, la tasa de aparcamiento y la tasa turística. El impuesto sobre bienes inmuebles se reformó en 2015. Ahora engloba tres componentes: (i) un impuesto sobre la tierra/renta (el componente principal), (ii) un impuesto sobre "bienes inmuebles distintos de la tierra", y (iii) un impuesto sobre el transporte. El "impuesto sobre bienes inmuebles distintos del suelo", lo pagan ahora los propietarios de bienes inmuebles residenciales y los propietarios de bienes inmuebles no residenciales, tanto personas físicas como jurídicas, incluidos los no residentes. Las ciudades pueden imponer tipos impositivos basados en la ubicación (bandas de ubicación) y el tipo de propiedad inmobiliaria. Las autoridades locales también pueden decidir exenciones y tipos reducidos. El impuesto sobre bienes inmuebles (excluido el componente de transporte) representó el 7% de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales, el 4,0% de los ingresos de los gobiernos subnacionales y el 0,4% del PIB en 2020 (frente al 1,0% de media en los países de la OCDE).

Además, los ingresos fiscales propios de los gobiernos subnacionales incluyen el impuesto único (o impuesto unificado), que grava a los empresarios, las pequeñas empresas y los agricultores registrados como contribuyentes unificados, y la tasa de aparcamiento y el impuesto turístico, que son opcionales. Por último, se benefician de un impuesto especial (tipo del 5%) sobre los productos del tabaco, las bebidas alcohólicas y los productos petrolíferos vendidos en los territorios locales.

DONACIONES Y SUBVENCIONES: La reforma de 2014 simplificó el sistema de subvenciones asignadas mediante la creación de nuevos fondos sectoriales, financiados directamente por los ministerios competentes. Entre ellos se incluyen la subvención para la protección social, la subvención para la educación, la subvención para los servicios públicos y la subvención para la sanidad. Con la reforma de 2014 también se creó un nuevo sistema de transferencias de nivelación. Se compone principalmente de subvenciones básicas y subvenciones inversas. La subvención básica consiste en transferencias verticales del gobierno central a los presupuestos locales, mientras que las subvenciones inversas consisten en fondos transferidos de los presupuestos locales a los nacionales para garantizar la igualación horizontal entre territorios. Las comunidades territoriales con un índice de capacidad fiscal inferior a 0,9 -medido con respecto a la media nacional- reciben una subvención básica que asciende hasta el 80% de la diferencia entre su capacidad fiscal y el umbral de 0,9. Sin embargo, si el índice de capacidad tributaria de una comunidad territorial es superior a 1,1, entonces se deduce el 50% de su excedente de ingresos (es decir, el 50% de los ingresos por IRPF que superan el umbral) y se transfiere de nuevo al presupuesto del Estado a través de una subvención inversa. Las comunidades territoriales con ingresos entre el 90% y el 110% de la media del país no están sujetas a compensación ni deducción.

Las transferencias intergubernamentales disminuyeron del 53,7% en 2016 al 34,5% en 2020. Gran parte del descenso se produjo entre 2019 y 2020. Esto puede atribuirse a la decisión del Gobierno de reducir el tamaño de varios fondos en 2020, incluido el SFRD, para crear el "fondo de estabilización COVID". Otras razones de la reducción son las ya mencionadas enmiendas de los Códigos Presupuestario y Fiscal y la introducción de nuevos modelos de financiación de la protección social (es decir, subsidios y prestaciones sociales pagados directamente con cargo al presupuesto estatal y no a través de la intermediación de los gobiernos subnacionales) y de la sanidad (es decir, contratos directos entre las instituciones sanitarias y el Servicio Nacional de Salud de Ucrania para la prestación de servicios médicos). Las transferencias intergubernamentales comprenden las transferencias destinadas a funciones delegadas y las subvenciones de nivelación. En 2020, el 85,1% del total de subvenciones fueron subvenciones corrientes y el 14,9% subvenciones de capital.

OTROS INGRESOS: Los aranceles y las tasas representaron el 3,7% de los ingresos de los gobiernos subnacionales en 2020, muy por debajo de la media de la OCDE (13,3%). Los gobiernos subnacionales perciben tasas administrativas, que incluyen las tasas de registro de derechos de propiedad inmobiliaria, registro de empresas, registro de residencia, pasaportes, etc. Estas tasas están aumentando a medida que se asignan nuevas responsabilidades administrativas a los gobiernos subnacionales. Además, los gobiernos subnacionales reciben ingresos por la prestación de servicios públicos locales. Tienen potestad para establecer algunas tasas y tarifas para los usuarios, dentro de los límites del sistema normativo.

Los ingresos de los gobiernos subnacionales procedentes de la propiedad son especialmente elevados en comparación con la media de los países de la OCDE (5,2% frente al 2,0% de los ingresos subnacionales en 2020). Proceden principalmente de la privatización de propiedades, la venta y el arrendamiento de terrenos y los dividendos de las empresas municipales.

Normas presupuestarias y deuda de los gobiernos subnacionales
	Dólares PPA / inh.	% PIB	% deuda pública general	% Deuda SNG	% Deuda financiera SNG
Deuda pendiente total	83	0.7%	1.2%	100.0%	-
Deuda financiera	73	0.6%	1.1%	88.1%	100.0%
Dinero legal y depósitos	0	-	-	0.0%	0.0%
Bonos/Títulos de deuda	13	-	-	16.5%	18.7%
Préstamos	59	-	-	71.7%	81.3%
Seguros, pensiones	0	-	-	0.0%	-
Otras cuentas por pagar	10	-	-	11.9%	-

NORMAS PRESUPUESTARIAS: Las normas fiscales para los presupuestos de los gobiernos subnacionales en Ucrania están establecidas por el Código Presupuestario de Ucrania, que se complementa cada año con la "Ley sobre el Presupuesto Estatal de Ucrania". Las reglas fiscales del gobierno subnacional son relativamente laxas y varían según los fondos presupuestarios (fondos generales y especiales).

ENDEUDAMIENTO: El marco de endeudamiento de los gobiernos subnacionales está determinado en el Código Presupuestario y en la Resolución nº 110 del Consejo de Ministros "Sobre la aprobación del Reglamento de Ejecución de Empréstitos Locales". Los gobiernos subnacionales sólo pueden acceder a empréstitos para financiar proyectos de inversión ("regla de oro") y con la autorización previa del gobierno central. La mayoría de los préstamos subnacionales se contraen con el tesoro nacional, aunque también tienen acceso a préstamos de organizaciones financieras internacionales. Sólo los consejos regionales y los consejos locales de las comunidades territoriales urbanas tienen acceso a los mercados de capitales dentro de los límites de la ley y bajo la estricta supervisión del gobierno central. Pendiente de la aprobación del Ministerio de Finanzas, la deuda local puede emitirse bajo las siguientes condiciones: (i) que el importe del fondo prestado no supere el déficit del fondo especial del presupuesto local; (ii) que el gasto del servicio de la deuda no supere el 10% del presupuesto local durante cualquier año de servicio de la deuda; y (iii) que el importe global de la deuda directa y de la deuda garantizada por la comunidad territorial no supere el 200% (o el 400% en el caso de la ciudad de Kiev) de la media anual prevista de ingresos del fondo especial.

En 2020, la deuda pública subnacional ucraniana era baja en comparación con los países de la OCDE, donde la deuda pública subnacional ascendía al 27,9% del PIB y al 20,2% de la deuda pública de media. La deuda financiera subnacional se componía principalmente de préstamos (81,3%), mientras que los bonos representaban el 18,7%.

GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CRISIS : La crisis de COVID-19 ejerció una presión significativa sobre el sistema sanitario ucraniano, con grandes disparidades entre las regiones. El sector sufrió años de falta de inversión, lo que provocó una escasez de personal médico cualificado y de equipos para hacer en relación a la crisis, especialmente en las zonas rurales. El gobierno central reaccionó rápidamente, declarando el estado de emergencia e introduciendo una cuarentena nacional a partir de marzo de 2020. El presidente también reunió a 15 de los mayores inversores del país, solicitándoles que asumieran la responsabilidad de los gobernadores regionales, con el fin de compensar la falta de capacidad regional para luchar contra la pandemia. Los inversores privados parecen haber desempeñado su papel, organizando la asistencia sanitaria regional y comprando suministros médicos a sus expensas. Varios centros sanitarios también reformularon internamente sus operaciones para poder reaccionar con mayor eficacia (por ejemplo, reasignando sus recursos humanos y materiales entre unidades).

La pandemia se gestionó de forma centralizada en Ucrania. El Gabinete de Ministros adoptó varias medidas de contención, políticas monetarias y fiscales y medidas sanitarias contra la pandemia (incluidas campañas de vacunación). Los gobiernos subnacionales se encargaron de la aplicación territorial de las medidas. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos subnacionales se enfrentaron a dificultades a la hora de aplicar las medidas debido al rápido cambio de las normas a nivel nacional y a las protestas públicas contra las restricciones, lo que provocó una gran variación de los índices de cumplimiento en las comunidades territoriales. Algunas comunidades se negaron a cerrar negocios a pesar de la normativa nacional y otras decidieron suavizar las normas de cuarentena en respuesta a las protestas empresariales. El gobierno central respondió cediendo a las demandas de los manifestantes y permitiendo que varios servicios permanecieran abiertos.

MEDIDAS DE EMERGENCIA PARA HACER FRENTE A LA CRISIS EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO: Como respuesta a la crisis, se aplicaron desgravaciones y aplazamientos fiscales locales para ayudar a sostener a las empresas. En mayo de 2020, el gobierno central adoptó la Ley nº 553, que suprimió temporalmente las tasas locales sobre la tierra (incluidos el impuesto sobre la tierra y los pagos por arrendamiento) y el impuesto sobre la propiedad (diferente de las respectivas parcelas) entre marzo y abril de 2020. Estas pérdidas de ingresos para los gobiernos subnacionales no fueron compensadas por el gobierno central, lo que es contrario al Art. 142 de la Constitución, que estipula que las pérdidas de los organismos autónomos locales derivadas de las decisiones de las autoridades estatales serán compensadas por el gobierno. En cuanto a los gastos, los ayuntamientos se mostraron reacios a adoptar programas especiales de financiación contra el COVID-19. Estos gastos extraordinarios (por ejemplo, compra de equipos de protección, medicamentos) fueron financiados principalmente por el gobierno central.

En marzo de 2020, el Consejo de Ministros adoptó una resolución para proporcionar 1.750 millones de UAH a los gobiernos subnacionales para medidas de control del COVID-19. En abril de 2020, enmendó la Ley "Sobre el presupuesto estatal de Ucrania para 2020", que establece el "Fondo de lucha contra el COVID-19 y sus consecuencias" de 80.900 millones de UAH. Sin embargo, la mayor parte se utilizó para financiar partidas no relacionadas con la pandemia (es decir, la construcción y reparación de carreteras) y una auditoría reveló una planificación deficiente de las asignaciones y varios incumplimientos de las normas de licitación.

EFECTOS DE LA CRISIS EN LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES: La pandemia redujo drásticamente los ingresos subnacionales ucranianos entre 2019 y 2020 (23,6%), lo que refleja una caída de las subvenciones y los subsidios (-43,7%), seguida de un descenso de las tasas y los ingresos patrimoniales. Esto se debió a las medidas de cuarentena y restrictivas aplicadas en 2020. Por el contrario, los ingresos fiscales subnacionales fueron más resistentes debido a la solidez del PIT y del impuesto sobre bienes inmuebles, este último menos dependiente del ciclo económico. La solidez del PIT, a pesar de las condiciones económicas adversas, se basó en el aumento del salario mínimo medio (en un 15%) y del salario medio (10%) entre 2019 y 2020.

Por el lado de los gastos, el gasto subnacional global disminuyó en 2020. Esto se debió al cierre de instalaciones y a la cancelación de eventos durante la cuarentena. También fue consecuencia de las recientes modificaciones en los modelos de financiación de la protección social y la sanidad (véase más arriba), que compensaron las partidas de gastos puntuales vinculadas a la crisis. La pandemia también modificó la estructura del gasto subnacional en 2020, con un aumento de la parte del gasto salarial en el sector público y una reducción de la parte de bienes y servicios.

La deuda subnacional aumentó en 2020 como consecuencia de los mayores déficits locales. La elevada variación porcentual de la deuda entre 2019 y 2020 (casi el 60%) también se explica por el bajo nivel inicial de deuda a nivel subnacional, así como por la inflación. Este crecimiento se financió mediante préstamos y la emisión adicional de bonos. Sin embargo, la parte de la deuda subnacional en la deuda pública total disminuyó debido al mayor nivel de deuda pública para financiar la pandemia.

PLANES DE ESTIMULACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL: La "Estrategia Económica Nacional de Ucrania 2030" tiene varias prioridades: (i) aumentar la inversión, (ii) desarrollar las APP, (iii) modernizar y transformar las regiones carboníferas, y (iv) mejorar la digitalización como medio de lucha contra la corrupción. Además de este plan nacional, el país firmó un Acuerdo Stand-By con el FMI en junio de 2020 para ayudar a los gobiernos subnacionales a hacer en relación a los efectos de la pandemia y contribuir a sostener su recuperación. El FMI aprobó un desembolso de 700 millones de dólares del acuerdo en noviembre de 2021 y su prórroga hasta junio de 2022. Entre las reformas del FMI destacan la consolidación fiscal y las reformas tributarias, un mejor marco regulador para la inversión privada y la mejora de la gobernanza de las empresas estatales. El Banco Mundial también proporcionó 2.300 millones de dólares para apoyar proyectos de inversión y presupuesto público durante la pandemia. Un primer Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) de 350 millones de euros fue aprobado en junio de 2020 para apoyar una reforma agraria y promover la inversión pública en tierras. Un segundo DPL de 300 millones USD fue aprobado en junio de 2020 para mitigar aún más las consecuencias de la crisis.