GÉORGIE

La Constitution de 1995 a établi la République de Géorgie comme une république unitaire. Depuis la dernière modification de la constitution en 2017, la Géorgie est passée d'un système semi-présidentiel à un système parlementaire. Depuis 2018, les amendements constitutionnels ont remplacé le Parlement monocaméral de la Géorgie par deux chambres : le Conseil de la République et le Sénat. Le Conseil de la République est composé de membres élus à la proportionnelle, et le Sénat de membres élus de la République autonome d'Abkhazie, de la République autonome d'Adjarie et d'autres unités territoriales de Géorgie, ainsi que de cinq membres nommés par le président de la Géorgie. Conformément à l'amendement constitutionnel de 2017, les prochaines élections présidentielles se dérouleront indirectement, en 2024, par l'intermédiaire de conseils électoraux spéciaux composés de 150 membres du Parlement, de membres du Conseil suprême des républiques autonomes et d'électeurs désignés par les partis en fonction des résultats des élections locales. Entre-temps, la dernière élection présidentielle directe a eu lieu en 2018, élisant le président pour un mandat de 6 ans. Le Premier ministre, nommé par le Parlement sur recommandation du président, est le chef du gouvernement.

La Géorgie ne possède qu'un seul niveau de gouvernement infranational, à savoir les municipalités, qui sont subdivisées en deux catégories : les communautés et les villes. Le pays comprend également les républiques autonomes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud (qui ne sont pas sous le contrôle de l'État géorgien et sont occupées par la Fédération de Russie) et la région autonome d'Adjarie.

En 2013, un nouveau chapitre sur l'autonomie locale a été ajouté à la constitution (chapitre 7-1), reconnaissant l'autonomie locale et les pouvoirs des collectivités locales, leurs biens propres et leurs ressources, ainsi qu'un processus complet de réforme territoriale et administrative. En 2014, un nouveau code de l'autonomie locale a été adopté, puis modifié en 2017, qui a réformé l'administration de l'État régional, introduit des changements essentiels dans le cadre de la gouvernance à plusieurs niveaux et renforcé la participation locale (par l'intermédiaire des conseils consultatifs de citoyens) et le mécanisme électoral. L'élection directe des maires de toutes les municipalités a été introduite, accompagnée d'un élargissement des compétences exclusives accordées aux municipalités. Contrairement à la législation précédente qui limitait les élections directes des maires à la capitale, Tbilissi, l'autonomie locale est consacrée par la loi. L'autonomie locale est inscrite à l'article 2 du nouveau code. En mars 2018, le Parlement et le gouvernement géorgiens ont annoncé une nouvelle vague de réformes de l'autonomie locale. Un large éventail de compétences et de ressources devrait être transféré aux autorités locales d'ici 2025, 7 à 8 % du PIB devant être alloués au budget municipal. Différents groupes de parties prenantes sont également consultés au sujet de la nouvelle fragmentation des municipalités et des changements dans les méthodes de vote au niveau local.

En décembre 2019, la Géorgie a adopté sa stratégie globale de décentralisation 2020-2025, faisant de la décentralisation une priorité politique essentielle. La stratégie envisage trois grandes priorités : (i) le transfert de davantage de recours financiers aux municipalités ; (ii) le transfert de davantage de pouvoirs aux municipalités en matière de développement local ; et (iii) la promotion de la participation des citoyens aux processus de prise de décision au niveau local. La stratégie se concentre également sur le renforcement de la transparence, de la responsabilité et des actions axées sur les résultats des gouvernements autonomes locaux. Pour assurer la mise en œuvre de la stratégie de décentralisation, un plan d'action a été adopté pour la période 2020-2021, et la réforme de la décentralisation sera accélérée en 2022 lorsque les principales activités de la nouvelle stratégie de décentralisation seront pleinement mises en œuvre.

Le dialogue intergouvernemental est organisé par le biais de forums nationaux consultatifs et de réunions régionales entre l'association nationale des autorités locales de Géorgie (NALAG), le ministère du développement régional et des infrastructures (MRDI) et le Parlement de Géorgie. La fonction principale de ces réunions est de discuter des nouvelles initiatives légales et des projets de décisions prises par le gouvernement qui ont un impact direct sur les municipalités. Parallèlement, il existe un dialogue direct entre les municipalités et les ministères sur divers aspects des tâches et responsabilités déléguées. NALAG maintient une coopération institutionnalisée avec MRDI et le congrès et sert de canal de communication avec les municipalités.

ORGANISATION TERRITORIALE
NIVEAU MUNICIPAL	NIVEAU INTERMÉDIAIRE	NIVEAU RÉGIONAL	NOMBRE TOTAL DE SNG (2020)
Villes autonomes (Qalaqi) + Communautés (Temi)		2 Républiques autonomes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud (avtomnoy respubliki) + 1 Région autonome d'Adjarie
Taille moyenne des communes: 58 031 hab.
64		3	67

DESCRIPTION GÉNÉRALE : L'organisation territoriale de la Géorgie a subi plusieurs changements au cours des dernières années. En 1997, le Parlement géorgien a adopté la loi sur l'autonomie locale, qui crée deux niveaux d'autonomie (districts/raioni et municipalités). En 2006, le système d'autonomie à deux niveaux a été remplacé par un seul niveau de municipalités (munits'ipaliteti), qui sont subdivisées en deux catégories : les villes (dont plusieurs sont basées sur d'anciens districts) et les communautés. En 2014, une réforme territoriale a subdivisé plusieurs municipalités en unités plus petites et a donné le statut de ville à certaines communautés (12 au total). En 2017, de nouveaux amendements au code ont réduit le nombre de villes de 12 à 5 (Tbilissi, Kutaisi, Rustavi, Poti et Batumi) et plusieurs municipalités ont été fusionnées.

NIVEAU RÉGIONAL/PROVINCIAL : La Géorgie compte trois territoires autonomes, chacun doté d'un statut différent, qui ne sont pas comptabilisés en tant qu'entités gouvernementales subnationales. La région autonome d'Adjarie a un statut spécial défini par la loi constitutionnelle de 2004 sur le statut de la République autonome d'Adjarie. Elle dispose de son propre organe législatif, le Conseil suprême, composé de 21 membres élus au suffrage universel par les électeurs de leur juridiction. Le pouvoir exécutif se compose d'un président nommé par le président de la Géorgie avec l'approbation du Conseil suprême, et de quatre ministres chargés de l'économie, des soins de santé et de la sécurité sociale, de l'agriculture et de l'éducation, de la culture et des sports. Le gouvernement de la République autonome d'Adjarie est responsable devant le président de la Géorgie, et son système d'administration locale autonome se compose de cinq municipalités et de la ville de Batumi, le centre administratif de l'Adjarie et la troisième plus grande ville de Géorgie.

Les républiques autonomes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud sont deux régions contestées qui ne sont actuellement pas sous le contrôle du gouvernement géorgien mais sous occupation russe (depuis la guerre de 2008, la Russie les reconnaît comme des États indépendants).

NIVEAU MUNICIPAL : En 2020, la Géorgie maintiendra un système de décentralisation à un seul niveau, composé de 64 municipalités, dont cinq villes autonomes et seulement 59 communautés.

Les organes délibérants des gouvernements municipaux sont les conseils locaux ou assemblées locales (sakrebulo), qui sont composés de membres élus au moyen d'un système électoral mixte (proportionnel et majoritaire) pour un mandat de quatre ans, et sont dirigés par un président élu par les membres de l'assemblée pour la même période. Le pouvoir exécutif est confié au maire (Meri dans les villes et Gamgebeli dans les communautés), qui est élu au suffrage direct, avec un seuil électoral de 50 %. La capitale, Tbilissi, a le même statut que les autres villes autonomes, mais en raison de sa taille, Tbilissi a un gouvernement municipal qui est nommé par le maire et approuvé par le conseil municipal de Tbilissi. Les pouvoirs et les compétences de Tbilissi sont les mêmes que ceux des autres municipalités, mais le gouvernement géorgien lui délègue davantage de tâches.

Les villes et les communautés ont le même statut. La différence entre elles réside dans l'organisation territoriale interne. Les villes sont des établissements urbains unitaires, tandis que les communautés sont généralement une agglomération structurée autour d'un établissement urbain (ville) et d'établissements ruraux adjacents (villages). Chacune de ces entités est divisée en unités administratives infra-municipales. En 2020, la taille moyenne des municipalités était importante, surtout par rapport à la moyenne de l'UE (5 959 habitants), mais la taille médiane était plus petite (31 000 habitants). Environ 28 % des municipalités ont moins de 20 000 habitants et seulement deux ont moins de 5 000 habitants. La capitale, Tbilissi, est de loin la plus peuplée (environ 1,2 million d'habitants), représentant 32 % de la population nationale. Elle est suivie par Batumi (170 000 habitants) et Kutaisi (135 000 habitants).

La Constitution et le Code de l'autonomie locale (section III - chapitre VII) accordent un statut particulier à la capitale Tbilissi. Elle est subdivisée en 10 districts administratifs, qui reflètent les délimitations des quartiers historiques de la ville. Chaque district dispose d'un département exécutif, dirigé par un directeur exécutif nommé par le maire de Tbilissi.

COOPÉRATION HORIZONTALE : la zone fonctionnelle de Tbilissi étant plus vaste que ses limites administratives, la ville a lancé en 2009 un projet de gouvernance métropolitaine couvrant la capitale Tbilissi, la ville de Rustavi et les municipalités de Mtskheta et Gardabani, avec une coopération en matière d'approvisionnement en eau, de réseau d'égouts et de gestion des déchets solides.

Au-delà de Tbilissi, la coopération intercommunale émerge progressivement en Géorgie, malgré l'absence de cadre juridique formel. Plus généralement, le code de l'autonomie locale de 2014 (articles 20-21) a habilité les municipalités à créer des entreprises communes, et les autorités locales ont commencé à prendre de telles initiatives dans le domaine de la fourniture de biens et de services publics.

ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT : la Géorgie est subdivisée en neuf régions administratives (Mkharebi) basées sur les régions historiques et géographiques de la Géorgie. Il s'agit d'administrations d'État déconcentrées, dirigées par des gouverneurs d'État nommés par le gouvernement. Les gouverneurs régionaux supervisaient les gouvernements municipaux, mais leur rôle a été réduit par le code de 2014, et ils ont été remplacés par le bureau du premier ministre et le ministère de la justice.

Dans le cadre du "processus de régionalisation", le code de 2014 a établi des conseils consultatifs régionaux en tant qu'organes consultatifs représentant les autorités qui opèrent au niveau municipal et sont présidés par les gouverneurs des États. Dans un contexte de disparités régionales criantes et de plus en plus marquées, leur rôle est de signaler les défis et les spécificités de chaque région et de les intégrer dans les plans de développement régional. Le Conseil consultatif régional (CCR) est un organe collégial spécial chargé de consulter les maires et les chefs des conseils locaux des municipalités situées sur le territoire des régions administratives au sujet de la stratégie de développement régional.

La loi sur l'autonomie locale et l'article 101-2 de la Constitution fournissent le cadre qui définit les compétences des municipalités en Géorgie. Les municipalités géorgiennes ont à la fois des compétences exclusives et des compétences déléguées. Les municipalités peuvent résoudre de manière proactive, dans les limites fixées par la loi, toute question relevant de leurs compétences respectives (par exemple, en matière d'emploi, de tourisme, d'agriculture, de développement innovant, etc. Les tâches déléguées sont déterminées par des mandats légaux ou des accords entre les ministères et les municipalités, et peuvent englober les registres militaires, les soins de santé ou l'assistance sociale. Dans le cas de la région autonome d'Adjarie, les compétences sont définies dans la loi constitutionnelle de Géorgie sur le statut de la République autonome d'Adjarie, et ne diffèrent pas de celles des unités locales d'administration autonome.

Toutes les unités locales d'auto-administration ont les mêmes pouvoirs. La capitale, Tbilissi, exerce des fonctions supplémentaires dans les domaines des transports et des communications, des soins de santé, de la protection sociale et du développement local. Il existe également des chevauchements dans l'attribution des compétences, par exemple dans la gestion de l'approvisionnement en eau. L'absence de limites claires est attribuée à la lenteur de l'alignement de la législation sectorielle sur les politiques de décentralisation. Selon le code local, les municipalités peuvent également créer des entreprises commerciales et à but non lucratif pour la fourniture de services municipaux et sociaux. Le nombre d'entreprises non commerciales créées par les municipalités a doublé ces dernières années.

La décentralisation et le transfert de davantage de compétences aux municipalités est une priorité clé de la stratégie de décentralisation adoptée en 2019. La décentralisation sectorielle est prévue en deux étapes : tout d'abord, entre 2020 et 2023, en déléguant des compétences sectorielles aux municipalités tout en maintenant la fonction de supervision entre les mains des ministères de tutelle. La première tâche déléguée par le ministre de l'éducation et des sciences (en charge du financement des dépenses d'éducation) qui a été confiée aux municipalités est l'entretien des écoles publiques, à partir de 2020. Ensuite, entre 2023 et 2025, ces compétences sectorielles seront transférées à la discrétion des autorités locales.

Principales compétences par fonctions et sous-fonctions
FONCTIONS ET SOUS-FONCTIONS	Niveau municipal
1. Services publics généraux (administration)	Administration municipale ; gestion des biens municipaux ; permis de construire ; recrutement militaire (délégué)
2. Sécurité et ordre public	Sécurité incendie et assistance au sauvetage
3. Affaires économiques / transports	Autoroutes locales ; Régulation du trafic sur les routes locales ; Transports publics locaux ; Publicité extérieure et commerce de rue ; Expositions, marchés et foires ; Gestion des ressources naturelles locales
4. Protection de l'environnement	Gestion des déchets municipaux ; Nettoyage des rues ; Parcs et espaces publics
5. Logement et équipements collectifs	Aménagement du territoire ; Approvisionnement local en eau ; Cimetières
6. Santé	Inspections hygiéniques et sanitaires ; Soins de santé publique (délégués) ; Prévention des épidémies ; Ambulances (Tbilissi)
7. Loisirs, culture et religion	Bibliothèques ; Cinémas ; Musées ; Théâtres ; Installations sportives ; Préservation et développement du patrimoine local ; Monuments culturels locaux ; Activités créatives
8. Éducation	Enseignement préscolaire ; Soutien aux écoles dans la mise en œuvre de leurs activités ; Entretien des écoles (primaires et secondaires)
9. Protection sociale	Enregistrement et fourniture d'abris pour les sans-abri ; Infrastructures pour les personnes handicapées ; Aide au logement pour les chauffeurs de bus (Tbilissi) ; Prise en charge des personnes déplacées à l'intérieur du pays (déléguée)

Champ des données fiscales: municipalités

FMI GFS

Disponibilité des données fiscales : Élevée

Qualité/fiabilité des données fiscales : Élevée

INTRODUCTION GÉNÉRALE : Outre la Constitution géorgienne, le cadre fiscal de l'autonomie locale en Géorgie est spécifié dans la loi organique sur l'autonomie locale, le code budgétaire et le code fiscal de Géorgie. Chaque collectivité locale dispose d'un budget indépendant. La République autonome d'Adjarie, sous la juridiction du gouvernement géorgien, dispose également d'une autonomie financière dans le cadre établi par la législation géorgienne. Elle reçoit des recettes fiscales et non fiscales ainsi qu'un financement spécial du budget de l'État national pour l'exercice de ses fonctions.

Les besoins financiers des gouvernements locaux pour assumer leurs responsabilités sont, dans l'ensemble, beaucoup plus élevés que leurs propres revenus. Le déséquilibre vertical qui en résulte signifie que les gouvernements infranationaux dépendent fortement des transferts du gouvernement central. La stratégie de décentralisation pour 2020-2025 définit comme objectifs principaux que la part globale des revenus des collectivités locales autonomes soit d'au moins 7 % du PIB, et que la part des revenus des municipalités par rapport au PIB augmente progressivement avec le transfert de compétences du gouvernement central/de la république autonome et proportionnellement au financement de ces compétences par le budget du gouvernement central/de la république autonome.

Dépenses infranationales par classification économique
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales	895	6.1%	16.7%	100%
Dépenses courantes	487	3.3%	11.8%	54.4%
Dépenses de personnel	96	0.7%	14.1%	10.7%
Consommation intermédiaire	110	0.8%	16.1%	12.3%
Dépenses sociales	69	0.5%	4.2%	7.8%
Subventions et transferts courants	208	1.4%	24.6%	23.2%
Charges financières	3	0.0%	1.2%	0.3%
Autres	0	0.0%	0.0%	0.0%
Dépenses en capital	408	2.8%	33.1%	45.6%
Transferts en capital	69	0.5%	35.5%	7.8%
Investissement direct (ou FBCF)	339	2.3%	32.6%	37.9%

DÉPENSES : En 2020, les dépenses des administrations infranationales s'élèvent à 6,1 % du PIB et à 16,7 % des dépenses publiques (-2,1 points de pourcentage par rapport à 2016), bien en deçà de la moyenne des pays de l'UE27 (18,3 % du PIB et 34,3 % des dépenses publiques) et de la moyenne des pays unitaires de l'OCDE en 2020 (12,7 % du PIB et 27,5 % des dépenses publiques). En Géorgie, les administrations infranationales représentent une faible part de l'emploi public et des dépenses de personnel, mais une part importante des subventions et des transferts directs, qui représentent 1,4 % du PIB et près d'un quart du total des transferts publics et des dépenses totales des administrations infranationales. Les dépenses par habitant varient considérablement d'une région à l'autre ; les dépenses infranationales tendent à se concentrer dans la République autonome d'Adjarie et dans la ville de Tbilissi.

INVESTISSEMENT DIRECT : Les gouvernements infranationaux en Géorgie jouent un rôle important dans l'investissement public, même si leur participation a diminué entre 2016 et 2020. Elles étaient responsables de près d'un tiers de l'investissement public total en 2020 (contre 59,6 % en 2016), ce qui est inférieur à la moyenne de l'UE27 (54,4 % en 2020). Cependant, en pourcentage du PIB, l'investissement direct des administrations infranationales reste élevé, supérieur aux moyennes de l'UE27 (1,8 % pour les administrations infranationales).

Néanmoins, les projets d'investissement sont principalement financés et gérés par le gouvernement central par le biais du fonds de développement municipal et de partenariats privé-public (quatre projets entre 2017 et 2019, représentant une valeur totale de 197 millions USD), bien que les autorités locales soient parfois impliquées dans le processus de planification. Dans le cadre de la stratégie de décentralisation, les municipalités sont encouragées à demander des recommandations aux commissions consultatives de citoyens et à organiser des réunions générales avec les citoyens pour discuter des priorités en matière de dépenses et identifier les projets d'investissement qui devraient être mis en œuvre au niveau local.

Dépenses infranationales par fonctions de gouvernement
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales par fonction économique	-	-	-	-
1. Services publics généraux	103	0.7%	9.4%	11.5%
2. La défense	2	0.0%	0.7%	0.2%
3. Sécurité et ordre public	0	0.0%	0.1%	0.0%
4. Affaires économiques/transports	224	1.5%	22.9%	25.0%
5. Protection de l'environnement	65	0.4%	62.1%	7.3%
6. Logement et équipements collectifs	209	1.4%	85.9%	23.3%
7. Santé	22	0.2%	4.0%	2.4%
8. Loisirs, culture et religion	74	0.5%	42.7%	8.3%
9. Éducation	122	0.8%	18.4%	13.6%
10. Protection sociale	74	0.5%	5.3%	8.3%

Les affaires économiques et les transports constituent le premier poste de dépenses des administrations infranationales, représentant 25 % des dépenses des administrations infranationales et 1,5 % du PIB, ce qui correspond à la moyenne des pays unitaires de l'OCDE (1,6 % en 2019). Le logement et les équipements collectifs constituent le deuxième domaine de dépenses des administrations infranationales, représentant 23,3 % des dépenses des administrations infranationales et 85,9 % des dépenses publiques totales dans cette catégorie, suivi par l'éducation (y compris, à partir de 2020, principalement les dépenses d'investissement telles que l'entretien des bâtiments scolaires), et les services publics généraux. La protection de l'environnement ne représente qu'une faible part du budget local (7,3 %), mais les dépenses environnementales sont principalement effectuées par les gouvernements locaux (62,1 % des dépenses environnementales publiques).

Recettes infranationales par catégorie
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Recettes totales	800	5.4%	19.9%	100%
Recettes fiscales	123	0.9%	4.0%	16.2%
Dotations et subventions	574	3.9%	-	71.7%
Tarifs et redevances	62	0.4%	-	7.7%
Revenus des actifs	35	0.2%	-	4.3%
Autres recettes	0	0.0%	-	0.0%

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Les recettes des collectivités locales comprennent les recettes propres (impôts locaux, taxes et redevances), les recettes fiscales partagées et d'autres recettes sous forme d'aides, de subventions et de prêts. La loi organique sur l'autonomie locale (art. 24) permet aux collectivités locales d'introduire ou d'abolir des taxes et des redevances locales, conformément à la législation géorgienne ; toutefois, cette prérogative n'est pas utilisée.

En 2020, les dons et subventions constituent l'essentiel des recettes totales des collectivités territoriales (71,7 %) : la dépendance des collectivités territoriales à l'égard du gouvernement central s'est accrue sur la période 2016-2020 : les dons et subventions ont augmenté de 25,6 % en pourcentage des recettes des collectivités territoriales, tandis que les recettes fiscales ont diminué de 23,7 %. Cela peut s'expliquer en partie par l'impact de la crise COVID-19, qui a entraîné une diminution des recettes des gouvernements infranationaux de -15 % entre 2019 et 2020 en termes réels, sous l'effet d'une baisse des recettes fiscales (-15 %) et des tarifs et redevances (-48 %). Les objectifs fixés par la stratégie de décentralisation pour 2020-2025 visent à ce que les budgets locaux atteignent 7 % du PIB (contre 5,4 % en 2020).

RECETTES FISCALES : Les collectivités locales dépendent de deux sources principales de recettes fiscales : une part de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et un impôt propre, l'impôt foncier récurrent.

Les gouvernements locaux reçoivent une partie de l'impôt sur le revenu des personnes physiques collecté dans leur juridiction, ce qui représente 18 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques au niveau national. Le code budgétaire mentionne que l'impôt sur le revenu des personnes physiques est partagé entre l'État et les collectivités territoriales, mais les critères de répartition restent flous. Depuis 2016, l'assiette de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, qui ne comprenait auparavant que les impôts payés par les entrepreneurs individuels, a été élargie pour inclure le produit de la vente de biens matériels, de propriétés louées, léguées et héritées. Une réforme de la péréquation financière est prévue pour 2023-24, sur la base d'indicateurs sociaux et économiques, qui vise à attribuer une part de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRP) aux budgets municipaux.

L'impôt foncier représentait 16,3 % des recettes des collectivités territoriales en 2020, et 0,9 % du PIB (proche de la moyenne de l'OCDE de 1,0 % du PIB en 2020). La taxe foncière est un impôt local prélevé sur les bâtiments et les terrains. Il est payé par les personnes physiques et morales. Les municipalités peuvent fixer les taux d'imposition dans les limites fixées par le code fiscal géorgien, en consultation avec le ministère des finances. Le taux d'imposition ne peut excéder 1 % de la valeur de la propriété pour les personnes morales, tandis que la limite pour les propriétaires individuels est basée sur le revenu : entre 0,05 % et 0,2 % pour les ménages gagnant moins de 45 000 USD par an, et entre 0,8 % et 1 % pour les autres ménages. Le recouvrement de l'impôt foncier pose de nombreux problèmes, en raison du grand nombre d'exemptions accordées à des catégories spécifiques (par exemple les agriculteurs) et du fait que les évaluations foncières ne sont pas basées sur le prix du marché. Au lieu de cela, le contribuable individuel évalue sa propre propriété.

En outre, en 2019, le Parlement géorgien a décidé de transformer la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en une source de revenus partagée entre les gouvernements locaux et centraux, en affectant 19 % de la TVA collectée au niveau national aux budgets locaux. Selon NALAG, l'introduction de la TVA en tant qu'impôt partagé a augmenté les budgets locaux de 15 %.

DOTATIONS ET SUBVENTIONS : Les subventions sont la principale source de recettes infranationales. Alors que la part des subventions avait fortement diminué en raison de l'augmentation de la collecte des impôts locaux et des recettes fiscales (-18 points de pourcentage sur la période 2013-2016), en 2020, leur part a augmenté de manière significative, en partie en raison des transferts directs effectués par le gouvernement central pendant la pandémie. Globalement, les subventions en capital représentent 29,8 % du total des subventions (contre 70,2 % pour les subventions courantes), une proportion importante en comparaison internationale.

Les transferts de péréquation constituent l'essentiel des transferts. Selon le système de péréquation de la Géorgie, qui est défini dans le code budgétaire (art. 71-74), le gouvernement central transfère des fonds sur une base annuelle, selon une formule comprenant la somme des dépenses et l'augmentation des actifs non financiers d'une municipalité donnée, la somme des recettes propres dans les budgets locaux et un facteur préférentiel pour un soutien supplémentaire à des municipalités données. Afin d'estimer les dépenses totales de chaque municipalité, des critères tels que la taille de la population, la superficie, le nombre d'enfants et de jeunes, le statut de la capitale et les routes d'importance locale sont utilisés. La formule de péréquation fait l'objet de critiques de la part des experts : 61 % des transferts sont canalisés vers les grandes villes autonomes qui concentrent 42 % de la population totale du pays, alors que seulement 39 % des transferts atteignent les municipalités qui abritent 58 % de la population totale, et elle n'incite pas les petites municipalités à augmenter leurs bases de revenus, puisque cela impliquerait une réduction de la taille de leur subvention. De plus, ce système de péréquation n'est pas considéré comme un véritable système de péréquation financière, mais plutôt comme une méthode de couverture des déficits budgétaires locaux, ce qui laisse également place à des décisions arbitraires de la part du gouvernement central, menaçant ainsi l'autonomie financière des gouvernements subnationaux. Le ministère des finances travaille actuellement à la révision du mécanisme de péréquation afin de réduire les disparités régionales et intercommunales. Le montant final alloué au transfert de péréquation est déterminé par le gouvernement central et approuvé par le parlement. L'introduction d'un nouveau système de péréquation est prévue pour la période 2023-2024.

Conformément à la loi sur l'autonomie locale (article 94), les municipalités ont également droit à des transferts ciblés destinés à l'exercice des pouvoirs locaux délégués, dont le calcul est déterminé lors de consultations entre le ministère des finances de Géorgie et les administrations financières locales, sur la base 1) du coût de la mise en œuvre des tâches déléguées ; 2) de transferts spéciaux en cas d'événements imprévus tels que des catastrophes naturelles ; et 3) de transferts de capitaux pour la mise en œuvre de projets d'investissement.

AUTRES RECETTES : Les tarifs et redevances représentent une source importante de revenus pour les gouvernements locaux, et en particulier pour les villes autonomes (Tbilissi, Batumi), grâce à la perception de redevances sur les permis de construire, le ramassage des ordures, l'aménagement urbain et les jeux de hasard, et d'amendes administratives. Les taxes prélevées sur l'utilisation des ressources naturelles (pétrole et gaz, minéraux et métaux, eau minérale, chasse, pêche) ne bénéficient qu'à certaines municipalités (70 % du budget des municipalités de Bolnisi). Selon le NALAG, les frais de service représentent au total 52 % des recettes propres des municipalités.

La part des revenus liés à la propriété dans les recettes des collectivités territoriales est importante au regard des normes internationales : 4,3 % contre 2,0 % dans l'OCDE et 1 % dans l'UE27 en 2020. Selon l'Agence nationale des biens de l'État, le gouvernement central a transféré un nombre important de ses biens immobiliers aux municipalités en 2016 et 2017. Les autorités centrales ont toutefois tardé à décentraliser complètement les terres, l'eau, les forêts et les actifs naturels vers les municipalités. Seules les grandes municipalités sont en mesure de tirer des revenus significatifs de leurs actifs immobiliers, qu'ils soient physiques ou financiers (intérêts perçus sur les comptes courants dans les banques commerciales). Au cours de la période 2021-2022, le processus de transfert des biens de l'État aux municipalités a repris.

Règles budgétaires et dette infranationale
2020	Dollars PPP / inh.	% DU PIB	% de la dette publique	% de la dette infranationale	% de la dette financière infranationale
Total de l'encours de la dette	43	0,3%	2,3%	100%	-
Dette financière	43	0,3%	2,3%	100%	100%
Numéraire et dépôts	0	0.0%	-	0.0%	0.0%
Obligations / titres de créance	0	0.0%	-	0.0%	0.0%
Emprunts	43	0,3%	-	100%	100%
Assurance et pensions	-	-	-	-	-
Autres dettes	-	-	-	-	-

REGLES FISCALES : La règle de l'équilibre budgétaire appliquée aux gouvernements locaux géorgiens stipule que le ratio du déficit budgétaire consolidé (gouvernement central et local) par rapport au PIB ne doit pas dépasser 3 %. Les modifications apportées récemment à la loi sur les collectivités locales devraient améliorer la coordination budgétaire entre les différents niveaux de gouvernement, puisque le parlement fixera des objectifs pour l'ensemble des secteurs (par exemple, une réduction générale de 10 % des coûts administratifs), ainsi que des objectifs globaux compatibles avec les règles budgétaires des administrations publiques.

DETTE : La gestion de la dette municipale est régie par les règles fiscales énoncées dans la loi organique de la Géorgie sur la liberté économique. Les municipalités peuvent emprunter pour financer des investissements avec l'autorisation du gouvernement de Géorgie. Les montants totaux empruntés par une municipalité ne doivent pas dépasser 10 % des recettes propres annuelles moyennes de la municipalité pour les trois années budgétaires précédentes. Les municipalités peuvent emprunter (auprès d'une autorité publique ou d'une entité juridique apparentée) jusqu'à un maximum de 10 % de leur budget annuel. Pour la ville de Tbilissi, le service annuel des prêts ne doit pas dépasser 5 % de son budget annuel.

En Géorgie, la dette publique infranationale est faible en comparaison internationale, et le marché local des capitaux est encore naissant. En effet, la dette publique municipale ne représente que 0,3 % du PIB et 2,3 % de la dette publique totale (contre 13,9 % et 15,4 % en moyenne dans l'UE27) et se compose exclusivement de prêts, tous accordés par des créanciers nationaux.

GESTION DE LA CRISE A L'ÉCHELLE TERRITORIALE : Un Conseil de coordination interagences (CCI) présidé par le Premier ministre a été créé le 28 janvier 2020, avant que le premier cas ne soit diagnostiqué en Géorgie (26 février). En raison de la capacité limitée du système hospitalier, en particulier du manque de lits de soins intensifs et de spécialistes, et du profil de santé de la population, le gouvernement a décidé d'imposer une distanciation sociale maximale et des restrictions rigoureuses à la mobilité, et a mis en place un réseau hospitalier à l'échelle nationale, en sélectionnant les établissements en fonction de leur état de préparation et de leur capacité à prévenir et à contrôler efficacement les infections, et en les reprofilant en vue de la réponse au virus COVID-19.

Avec l'imposition de l'état d'urgence le 21 mars 2020 (prolongé jusqu'au 21 mai), un quartier général opérationnel national (NOH) sur la gestion de l'état d'urgence a été créé afin d'assurer l'application efficace des mesures appliquées par l'état d'urgence. Dans le cadre de ce quartier général opérationnel, le Bureau du Conseil national de sécurité a été chargé d'élaborer un schéma de gestion de l'état d'urgence aux niveaux central et régional. Selon ce schéma, des quartiers généraux régionaux et locaux ont été établis dans toutes les régions de Géorgie. Ils étaient dirigés par des représentants de l'État dans la région. Sur la base de l'évaluation de la situation épidémiologique sur le terrain effectuée par les quartiers généraux régionaux et de leurs recommandations, également en coordination avec le NOH, le gouvernement central a pris des décisions concernant la fermeture et la réouverture de certains villages et centres régionaux. Les centres de commandement régionaux étaient responsables devant le NOH et assuraient la coordination de l'application au niveau local des restrictions/mesures applicables dans le cadre de l'état d'urgence.

Toutefois, l'incidence géographique des cas de COVID-19 a révélé une faiblesse régionale dans l'approche du gouvernement. La région frontalière méridionale de Kvemo Kartli a représenté 35 % des 800 premiers cas diagnostiqués, les municipalités de Bolnisi, Tetritskaro et Marneuli étant particulièrement touchées (l'incidence pour 100 000 habitants étant respectivement de 328, 245 et 36,5).

MESURES D'URGENCE MISES EN ŒUVRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE AU NIVEAU INFRANATIONAL : Le gouvernement géorgien a élaboré un ensemble de mesures anti-crise, ciblant les besoins des personnes et des entreprises, mises en œuvre en deux étapes. La première phase, qui concerne l'aide d'urgence, a débuté en mars 2020, avant l'instauration de l'état d'urgence, et la seconde phase, qui a débuté en avril, prévoit des activités plus larges. Tant la première que la deuxième phase comprenaient une aide directe aux citoyens et aux entreprises. Globalement, le budget 2020 pour les phases 1 et 2 du plan anti-crise COVID-19 comprend : la prise en charge des citoyens et leur soutien financier (environ 340 millions USD) ; la prise en charge de l'économie et l'aide aux entrepreneurs (environ 570 millions USD) ; et l'autonomisation du système de santé et la lutte contre la pandémie (environ 110 millions USD).

En avril 2020, une interdiction de circulation des voitures particulières a été mise en place, ce qui impliquait que les municipalités locales, en coordination avec le siège régional, délivrent des permis de circulation aux entités exerçant des activités économiques (y compris les entrepreneurs individuels et les agriculteurs). En outre, sur décision du siège opérationnel régional, des produits alimentaires ont été distribués aux populations rurales par l'intermédiaire de "marchés roulants".

IMPACTS DE LA CRISE SUR LES FINANCES INFRANATIONALES : La crise COVID-19 a entraîné une forte contraction des revenus des gouvernements subnationaux, mais n'a pas eu d'effet global sur les dépenses des gouvernements subnationaux, qui sont restées stables en termes réels. Le gouvernement central a fourni une assistance financière aux municipalités afin d'empêcher toute nouvelle diminution des budgets municipaux, mais cela n'a finalement pas empêché une baisse significative des recettes municipales en 2020. Les recettes totales des administrations infranationales ont diminué de 15 % entre 2019 et 2020, sous l'effet d'une baisse de tous les postes de recettes : recettes fiscales (-15 %), dons et subventions (-10 %), redevances (-48 %) et recettes foncières (-5 %). La réforme de la TVA a été promulguée avant la pandémie, mais en raison de la crise, les municipalités n'ont pas pu bénéficier des effets attendus de la réforme. En effet, la crise du COVID-19 a eu un impact négatif sur la collecte de la TVA et, selon NALAG, au cours des premiers mois de 2020, les municipalités ont dû réduire leurs dépenses de 10 %.

En ce qui concerne les dépenses, on observe en 2020 une baisse des dépenses courantes telles que les dépenses de personnel et la consommation intermédiaire, compensée par une hausse des investissements directs (+5%) et des transferts et subventions (+14%). L'augmentation des dépenses d'investissement et de subventions concerne le logement et les équipements collectifs (+32 %), la protection de l'environnement (+14 %) et les affaires économiques (+1 %). Toutes les autres fonctions ont vu leur niveau de dépenses diminuer en 2020.

PLANS DE STIMULUS ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : Le gouvernement central, dans son programme gouvernemental 2021-2024, propose de créer un contexte macroéconomique favorable à la croissance et à la réduction du chômage après la crise du COVID-19. Pour ce faire, il propose d'améliorer la discipline fiscale tant au niveau central que local, de réduire les niveaux de la dette publique et de créer un système fiscal attractif pour les investissements.

La Géorgie a reçu une aide internationale qui s'est ajoutée au plan national de lutte contre la crise du COVID. En particulier, la Banque mondiale a étendu son soutien à la Géorgie par le biais de son projet de réponse d'urgence à la crise COVID-19, d'un montant de 80 millions USD, qui est entré en vigueur en mai 2020. En septembre 2020, la Géorgie a signé le "Contrat de résilience COVID-19 pour la Géorgie" avec l'UE : une subvention de 75 millions d'euros pour soutenir le plan économique anti-crise du pays. Les mesures comprenaient une aide sociale pour les ménages vulnérables et un soutien aux entreprises qui ont conservé des emplois en période difficile, ainsi qu'une augmentation du nombre de lits dans les unités de soins intensifs. Enfin, en mai 2021, la Banque mondiale a transféré environ 100 millions d'USD dans le cadre du projet d'aide et de redressement des micro, petites et moyennes entreprises (MPME), conçu pour contribuer au programme d'emploi du gouvernement et soutenir jusqu'à 6 000 MPME les plus touchées par la pandémie, en particulier dans des secteurs tels que l'agriculture et le tourisme.