MONTÉNÉGRO

Le Monténégro est un État unitaire doté d'une forme républicaine de gouvernement et d'une structure de gouvernement infranational à un seul niveau, conformément à la constitution de 2007. Entre 1992 et 2003, le Monténégro a fait partie de la République fédérale de Yougoslavie. De 2003 à 2006, le pays a fait partie de la Communauté étatique de Serbie-et-Monténégro. Le Monténégro a quitté la Communauté étatique en mai 2006 par un référendum populaire et, le 3 juin 2006, le Parlement monténégrin a déclaré son indépendance, suivie de la proclamation de la nouvelle Constitution du Monténégro le 22 octobre 2007. Le président du Monténégro est élu au suffrage universel direct pour une période de cinq ans. Le Premier ministre, qui est le chef du gouvernement, est proposé par le président au Parlement. Le Parlement est un système monocaméral, composé de 81 membres élus au suffrage universel direct pour une période de quatre ans.

L'article 22 et le chapitre 4 de la Constitution garantissent le droit à l'autonomie locale et précisent la structure intergouvernementale. La Constitution (chapitre 4) établit les municipalités comme la forme de base de l'autonomie locale, consacrant leur indépendance dans l'exercice de leurs fonctions, l'élaboration de leurs propres budgets et le financement de ces fonctions par des revenus propres et des ressources fournies par l'État. Outre la Constitution, d'autres dispositions légales traitent des questions relatives aux collectivités territoriales, notamment la loi de 2010 sur l'autonomie locale (modifiée en 2014) et la loi de 2010 sur le financement de l'autonomie locale, modifiée pour la dernière fois en 2018. La loi sur l'autonomie locale régit le fonctionnement des municipalités, tandis que la loi sur le financement local définit l'autonomie financière des municipalités ainsi que les règles fiscales. Le ministère de l'administration publique est chargé de la supervision des collectivités locales.

Depuis 2011, le gouvernement central a lancé des stratégies successives de réforme de l'administration publique visant à renforcer et à rationaliser l'administration publique. En 2017, une loi sur l'aménagement du territoire et la construction a centralisé l'aménagement du territoire et la construction au niveau du gouvernement central, au ministère du Développement durable et du Tourisme, abolissant ainsi le droit des autorités locales d'adopter et de délivrer des plans et des permis d'aménagement du territoire. En janvier 2022, une nouvelle stratégie de réforme de l'administration publique pour 2022-2026 a été introduite, avec un plan d'action pour la période 2022-2024. Les objectifs énumérés dans la nouvelle stratégie, rédigée avec la contribution de l'Union des municipalités du Monténégro, comprennent, entre autres, l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la prestation de services, l'optimisation du secteur public et le renforcement des municipalités fonctionnelles et financièrement indépendantes afin d'assurer un développement plus équilibré de toutes les administrations infranationales.

L'Union des municipalités du Monténégro est une association nationale qui promeut les intérêts des municipalités. Elle peut soumettre des propositions et des amendements au gouvernement central sur les projets de loi et les stratégies de réforme de l'administration publique par l'intermédiaire du Conseil gouvernemental pour la réforme de l'administration publique. Le Monténégro est signataire de la Charte européenne de l'autonomie locale depuis 2008. Il est devenu candidat à l'adhésion à l'UE à la fin de l'année 2010 et les négociations ont été ouvertes en juin 2012.

ORGANISATION TERRITORIALE
NIVEAU MUNICIPAL	NIVEAU INTERMÉDIAIRE	NIVEAU RÉGIONAL	NOMBRE TOTAL DE SNG (2021)
24 municipalités (opština)*
Taille moyenne des communes: 25 888 hab.
24			24

* Le nombre de municipalités ne comprend pas le district de Golubovci.

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Le Monténégro dispose d'un système de gouvernement local à un niveau, comprenant 24 municipalités (opština). Deux municipalités ont un statut spécial (la capitale Podgorica et la capitale historique royale de Cetinje), régi par la loi sur la capitale administrative (Podgorica) et la loi sur la capitale historique (Cetinje).

En outre, la "loi sur le développement régional", adoptée en 2011, a divisé le pays en trois régions, à des fins statistiques : la région côtière, la région centrale et la région septentrionale. Elles n'ont pas de pouvoir législatif ou de mise en œuvre.

NIVEAU MUNICIPAL : Le nombre de municipalités au Monténégro a récemment augmenté, passant de 21 en 2011 à 23 en 2016 et 24 à partir de 2021. Le dernier changement en date est la transformation de Tuzi, un ancien quartier de la capitale, en une municipalité à part entière en 2018.

Les municipalités sont dirigées par un maire et le pouvoir législatif est confié à l'assemblée municipale. Le maire est l'organe exécutif de la municipalité. Il est élu par l'assemblée à la majorité des voix du nombre total de conseillers pour une période de quatre ans (entre 2006 et 2011, le maire était élu au suffrage direct). L'assemblée, dont les membres (conseillers) sont élus directement pour quatre ans, est l'organe représentatif des citoyens. Chaque assemblée municipale est composée de 30 conseillers, plus un conseiller supplémentaire par tranche de 5 000 électeurs.

La taille moyenne des municipalités (près de 26 000 habitants) est élevée en comparaison internationale (10 254 habitants en moyenne dans l'OCDE et 5 959 dans l'UE), même si la taille médiane est plus faible (16 700). Cinq municipalités (20 % du total) comptent moins de 5 000 habitants. Les municipalités sont subdivisées en environ 1 310 établissements, qui sont des localités urbaines (environ 50) et des communautés rurales (villages). Ces communautés locales (mjesna zajednica) sont des organes au sein desquels les citoyens participent aux décisions sur les questions qui concernent la communauté locale.

La capitale de Podgorica fait partie de la zone métropolitaine de la ville de Podgorica. Avec environ 190 500 habitants en 2020, la capitale représente environ 30 % de la population totale. Elle est composée d'une "municipalité urbaine" ou district (gradska opština), Golubovci, qui a le statut de municipalité selon la loi sur la capitale et la charte de la ville de Podgorica (elle n'est pas incluse dans le total des 24 municipalités). La deuxième plus grande ville est Nikšić avec 68 736 habitants, suivie par deux villes ayant environ 40 000 habitants (Bar et Bijelo Polje). D'après l'indice de développement publié par le ministère de l'Économie, les disparités régionales en termes de bien-être et de pauvreté sont les plus fortes entre la région nord - la plus défavorisée -, et la région centrale où la population est moins exposée à la pauvreté.

COOPÉRATION HORIZONTALE : Les municipalités peuvent librement s'associer, conformément à la loi sur l'autonomie locale (article 16 de la loi sur l'autonomie locale) et à la loi sur les activités communales. En 2011, le gouvernement monténégrin a adopté la stratégie de développement 2011-2016 pour la coopération intercommunale, ainsi que le plan d'action 2011-2013 pour sa mise en œuvre. La coopération intercommunale est également abordée dans la loi sur l'autonomie locale. L'article 131 de cette loi stipule que les assemblées municipales peuvent établir des communautés intercommunales afin de mener à bien, de manière plus économique et efficace, certaines affaires liées à l'administration publique et à la prestation de services publics.

La loi de 2010 sur l'autonomie locale (derniers amendements en 2014), dans ses articles 32 et 33, attribue des compétences aux municipalités. Les municipalités ont très peu de responsabilités dans les secteurs sociaux (par exemple, l'enseignement primaire, les jardins d'enfants, l'assistance sociale et les soins aux personnes âgées), qui sont principalement gérés par le gouvernement central. Cette situation est contraire à celle de la plupart des pays de l'OCDE, de l'UE et des autres pays des Balkans occidentaux, où ces compétences relèvent souvent de la responsabilité des gouvernements locaux. Toutefois, la loi reconnaît la possibilité pour les gouvernements infranationaux de contribuer à ces compétences et à d'autres secteurs d'intérêt pour la population locale, sur une base volontaire, en s'appuyant sur leurs propres ressources et sur le soutien d'organisations non gouvernementales. En outre, le gouvernement central peut déléguer des responsabilités centrales aux municipalités afin d'assurer une "performance économique plus efficace", sous réserve de l'adoption d'une loi spéciale ou d'un règlement gouvernemental, et de la dévolution des ressources correspondantes.

Principales compétences par fonctions et sous-fonctions
FONCTIONS ET SOUS-FONCTIONS	Niveau municipal
1. Services publics généraux (administration)	Administration municipale
2. Sécurité et ordre public	Protection de la population locale et services de secours ; prévention des catastrophes naturelles, des incendies, des explosions et des dégâts ; application de la loi au niveau local.
3. Affaires économiques / transports	Transports publics locaux ; développement économique local, y compris le développement de l'esprit d'entreprise ; terres agricoles ; tourisme ; gestion des terrains à bâtir ; politique d'investissement ;
4. Protection de l'environnement	Développement et protection de l'environnement
5. Logement et équipements collectifs	Urbanisme et aménagement du territoire aux niveaux local et régional ; développement et gestion des terres, protection des terrains constructibles ; gestion de l'eau
6. Santé
7. Loisirs, culture et religion	Culture ; Sport ; Développement des bibliothèques ; Protection des monuments d'importance locale ; Loisirs pour les enfants, les jeunes et les adultes
8. Éducation	Mise à disposition de terrains pour la construction et l'entretien d'infrastructures scolaires (enseignement primaire et secondaire) ; prise en charge sociale des élèves ; cofinancement d'investissements et d'achats d'équipements.
9. Protection sociale	Soins à domicile ; Aide à domicile pour les personnes âgées et les personnes handicapées ; Protection de l'enfance ; Protection des consommateurs

Champ d'application des données fiscales: unités de gouvernement local.

Autre

Disponibilité des données fiscales : Moyenne

Qualité/fiabilité des données fiscales : Moyenne

INTRODUCTION GÉNÉRALE : Outre la Constitution, qui contient des dispositions relatives aux finances locales, la loi de 2010 sur le financement de l'autonomie locale (modifiée en 2018) décrit les différents types de ressources des municipalités, les mécanismes de péréquation financière et l'utilisation de subventions conditionnelles. Les municipalités du Monténégro financent les responsabilités qui leur sont confiées principalement par des recettes propres, notamment des impôts locaux et des redevances et droits d'utilisation, ce qui fait d'elles le pays le plus décentralisé sur le plan fiscal parmi les pays des Balkans occidentaux. Les autres recettes des administrations infranationales comprennent les impôts partagés, les subventions et les dons provenant du budget de l'État et d'autres ressources qui se situent à l'intérieur des limites légales.

Confronté à une situation budgétaire tendue, et dans le but d'accroître l'efficacité et d'optimiser l'administration, le gouvernement central s'est engagé dans des réformes de l'administration publique en 2011, 2016 et, plus récemment, 2022, qui ont abouti à une réduction du nombre de fonctionnaires au niveau local et central, et à la fusion de ministères et de départements.

Dépenses infranationales par classification économique
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Dépenses totales	1 347	6.7%	11.5%	100%
Dépenses courantes	940	4.7%	8.8%	69.8%
Dépenses de personnel	258	1.3%	9.9%	19.2%
Consommation intermédiaire	103	0.5%	16.8%	7.7%
Dépenses sociales	2	0.0%	0.1%	0.2%
Subventions et transferts courants	264	1.3%	18.1%	19.6%
Charges financières	270	1.4%	9.6%	20.0%
Autres	42	0.2%	8.1%	3.2%
Dépenses en capital	407	2.0%	41.6%	30.2%
Transferts en capital	-	-	-	-
Investissement direct (ou FBCF)	407	2.0%	41.6%	30.2%

DÉPENSES : En 2020, les dépenses totales des administrations infranationales s'élèvent à 6,7 % du PIB et à 11,5 % des dépenses publiques, en légère augmentation depuis 2016, même si elles restent très inférieures à la moyenne des pays unitaires de l'OCDE (12,7 % du PIB et 27,5 % des dépenses publiques en 2020) et des pays de l'UE27 (respectivement 18,3 % et 34,3 %). Les dépenses courantes des administrations infranationales se répartissent entre les charges financières, y compris le remboursement des intérêts (20 % des dépenses des administrations infranationales), les subventions et transferts aux institutions, aux particuliers, aux ONG et au secteur public (19,6 %) et la rémunération des salariés (19,2 %).

Les administrations infranationales ne sont pas de gros employeurs publics, puisqu'elles ne représentent qu'environ 10 % des dépenses totales de personnel public (contre 41,4 % en moyenne dans les pays unitaires de l'OCDE). Les dépenses de personnel des administrations infranationales ont diminué depuis 2018, parallèlement à la mise en œuvre par le gouvernement central d'un plan d'optimisation de l'administration publique, qui exigeait initialement des municipalités qu'elles réduisent le nombre de leurs employés de 10 % (et du gouvernement central de 5 %) d'ici à 2020. Ce plan n'a toutefois pas encore atteint tous ses objectifs en 2022.

INVESTISSEMENT DIRECT : La part de l'investissement infra-national (dépenses en capital dans la nomenclature nationale) dans l'investissement public total (dépenses en capital) représente 41,6 % en 2020, soit 2,0 % du PIB, alors que les moyennes de l'OCDE pour les pays unitaires sont de 48,9 % de l'investissement public et de 1,9 % du PIB en 2020. Les dépenses d'investissement sont cependant une fonction importante des administrations infranationales, puisqu'elles représentent 30,2 % des dépenses totales des administrations infranationales, ce qui est supérieur aux moyennes des pays de l'OCDE et de l'UE27 (respectivement 13,5 % et 9,9 %).

Les municipalités peuvent recourir aux PPP, en particulier pour les infrastructures économiques et de transport, bien qu'ils ne représentent qu'une faible part des dépenses d'investissement des administrations infranationales. Le gouvernement central travaille actuellement avec la SFI, le FMI et plusieurs pays partenaires bilatéraux à l'élaboration d'une loi appropriée sur les PPP. En l'absence d'une unité dédiée aux PPP, la supervision des dépenses d'investissement des gouvernements infranationaux est actuellement assurée par la Commission des concessions, au sein du ministère de l'économie.

ⓘ Pas de données détaillées disponibles pour ce pays

La plupart des dépenses des administrations infranationales concernent le logement et les équipements collectifs, les affaires économiques et les transports, l'environnement et l'administration municipale. Les municipalités ont des compétences très limitées dans les secteurs sociaux, tels que la santé, la protection sociale ou l'éducation.

Recettes infranationales par catégorie
2020	Dollars PPA / habitant	% DU PIB	% des recettes publiques	% du total infranational
Recettes totales	1 525	7.6%	15.8%	10%
Recettes fiscales	604	3.0%	10.7%	39.6%
Dotations et subventions	205	1.0%	-	13.4%
Tarifs et redevances	188	0.9%	-	12.3%
Revenus des actifs	105	0.5%	-	6.9%
Autres recettes	423	2.1%	-	27.8%

DESCRIPTION GÉNÉRALE : Les municipalités sont principalement financées par des recettes propres (c'est-à-dire les impôts, les tarifs et les redevances, ainsi que d'autres sources). Les impôts, en particulier, sont la source de revenus la plus importante, représentant près de 40 % des recettes totales des administrations infranationales. Cette part est comparable aux moyennes de l'OCDE et de l'UE27 (respectivement 42,4 % et 40,1 % en 2020), ce qui constitue un ratio élevé par rapport aux autres pays de l'Europe du Sud-Est. En conséquence, la part des transferts du gouvernement central est particulièrement faible, s'élevant à 13,4 % des recettes des collectivités territoriales (contre 41,2 % et 46,6 % dans l'OCDE et l'UE respectivement).

Selon le réseau des associations d'autorités locales de l'Europe du Sud-Est (NALA), le système de financement intergouvernemental du Monténégro - caractérisé par une part très élevée de recettes propres - est unique dans la région. Pourtant, la répartition des recettes locales varie considérablement d'une municipalité à l'autre : alors que les recettes fiscales sont importantes dans certaines municipalités, d'autres municipalités de la région Nord (par exemple Bijelo Polje ou Berane) sont principalement financées par les revenus partagés du PIT et les transferts du Fonds de péréquation, qui représentent plus de 70 % de leurs recettes.

Le gouvernement prévoit de modifier la répartition des fonds provenant du gouvernement central, de promouvoir la répartition des recettes en fonction des besoins et d'encourager l'augmentation des recettes propres dans la mesure du possible. En 2021, dans un effort pour améliorer l'efficacité, l'administration publique a commencé à être réformée : l'administration des biens immobiliers et l'administration de la propriété ont été fusionnées dans la nouvelle administration du cadastre et de la propriété de l'État ; l'administration fiscale et l'administration des jeux ont été fusionnées dans la nouvelle administration des recettes.

RECETTES FISCALES : Bien que les recettes fiscales représentent une part importante des recettes des collectivités territoriales, conformément aux moyennes de l'OCDE et de l'UE, leur poids dans le PIB et les recettes fiscales publiques est bien inférieur aux moyennes de l'UE27 et des pays unitaires de l'OCDE (respectivement 7,2 % et 4,5 % du PIB ; et 27,1 % et 18,7 % des recettes fiscales publiques).

Les recettes fiscales se composent d'impôts partagés et d'impôts propres, ces derniers constituant la principale source de recettes fiscales. Les impôts municipaux propres comprennent l'impôt foncier et une surtaxe sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP). L'impôt foncier a été décentralisé en 2003 et constitue la principale source de recettes municipales. En 2020, il représentait 54,4 % des recettes fiscales municipales, 21,6 % des recettes totales des municipalités et 1,6 % du PIB, un chiffre nettement plus élevé que dans de nombreux pays de l'OCDE et de l'UE (la moyenne de l'OCDE est de 1,0 % du PIB en 2020), et également élevé par rapport à la moyenne régionale des pays de l'Europe du Sud-Est (0,5 % du PIB). Les taux de l'impôt foncier sont fixés par les municipalités en proportion directe de la valeur marchande établie des biens immobiliers imposables, sur la base des données du bureau des statistiques de l'État et/ou de l'autorité fiscale de l'État, et peuvent aller de 0,25 % à 1,0 % de cette valeur (contre 0,08 % à 0,8 % en 2003). En l'absence de telles données, les autorités municipales peuvent engager des experts pour définir la valeur de marché.

Les municipalités peuvent également imposer une surtaxe sur l'IRP aux personnes physiques et morales locales à un taux maximum de 13 % (ou jusqu'à 15 % pour la capitale Podgorica et la capitale royale historique de Cetinje). La surtaxe sur l'IRP s'applique à l'impôt sur le revenu des personnes physiques, à l'impôt sur le travail indépendant, à l'impôt sur la propriété et les droits de propriété, et à l'impôt sur les plus-values. En 2020, les recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (à la fois l'impôt partagé et la surtaxe locale) représentaient 45,6 % des recettes fiscales des administrations infranationales. Cependant, la loi sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques a été modifiée en 2021, avec effet à partir de 2022 (programme "L'Europe maintenant"). Elle a introduit une plus grande progressivité dans le taux d'imposition de l'IRP et une nouvelle catégorie de revenus non imposables pour les salaires inférieurs à 700 EUR, ce qui réduirait le montant des recettes que les gouvernements infranationaux pourraient percevoir de cet impôt à l'avenir. Des discussions sont en cours sur d'éventuelles mesures de compensation pour les gouvernements subnationaux.

En ce qui concerne les impôts partagés, les municipalités reçoivent une part variable de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, en fonction de leur situation : 12 % pour les municipalités côtières (mais 20 % pour celles qui se situent en dessous de la valeur moyenne de l'indice de développement), 14 % pour les municipalités de la région centrale (et exceptionnellement 13 % pour Podgorica et 16 % pour Cetinje), et 50 % pour les municipalités du Nord (mais jusqu'à 70 % pour celles qui comptent moins de 3 000 habitants). Les municipalités reçoivent également 80 % du transfert de biens immobiliers collectés dans leur juridiction par le gouvernement central.

DOTATIONS ET SUBVENTIONS : Le système de subventions au Monténégro comprend deux catégories de fonds : un fonds de péréquation et d'autres subventions liées à des projets financés par l'UE. En 2020, le fonds de péréquation constituait l'essentiel des transferts intergouvernementaux, s'élevant à 83,8 % du total des subventions des administrations infranationales (contre 94,1 % en 2016) et à 11,3 % des recettes totales des administrations infranationales. Depuis 2018, la vieille capitale de Cetinje bénéficie d'une loi distincte, qui a établi un fonds de subvention spécial s'élevant à 1 % du budget annuel national, pour le développement de la ville (la loi a doublé le budget annuel de la municipalité).

Le Fonds de péréquation est composé de ressources provenant de différentes lignes budgétaires : 11 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, 10 % de l'impôt sur les mutations immobilières, 100 % de la collecte de l'impôt sur l'utilisation des véhicules à moteur, des bateaux et des avions et 40 % des recettes provenant des droits de concession des jeux de hasard. La répartition est basée sur une formule et prend en compte la capacité fiscale de la municipalité (50 %), la superficie totale et la population (35 %), et les 15 % restants sont distribués en quantités égales pour toutes les municipalités éligibles. La loi sur le financement de l'autonomie définit que 60 % du fonds est distribué sur la base de la capacité fiscale, tandis que 40 % est distribué sur la base des besoins budgétaires. Pour bénéficier du fonds de péréquation, une municipalité doit avoir une capacité fiscale moyenne (par habitant) au cours des trois dernières années fiscales qui est inférieure à la capacité fiscale moyenne de toutes les autres municipalités, également sur la même période de trois ans. D'autre part, les besoins budgétaires des municipalités sont évalués sur la base d'un ensemble de règles énoncées dans le règlement sur la distribution et l'utilisation du fonds de péréquation. Les fonds non alloués, qui s'élèvent à 10 % du total du Fonds de péréquation, peuvent être utilisés au cours d'une année pour accorder des prêts à court terme sans intérêt aux municipalités bénéficiaires, en cas de problèmes de liquidité.

Une nouvelle loi sur le financement de l'autonomie locale a été adoptée en 2019 pour soutenir les municipalités plus vulnérables, conformément à la politique de développement régional, en aidant les municipalités à répondre aux exigences de préfinancement des projets financés par l'UE. Grâce à cette loi, le budget du gouvernement central peut transférer des fonds aux municipalités par le biais du Fonds de soutien pour le préfinancement des projets municipaux soutenus par des donateurs. Ces fonds représentent un faible pourcentage des recettes municipales totales et sont principalement destinés au cofinancement de fonds européens pour des projets visant à développer les infrastructures municipales. Le Fonds permet d'emprunter pour préfinancer la mise en œuvre du projet financé par l'UE.

Les municipalités avaient auparavant droit à des subventions conditionnelles du gouvernement central dans le but de financer des projets d'investissement impliquant une ou plusieurs municipalités, sous réserve de l'élaboration d'un plan d'investissement pluriannuel. Toutefois, ce mécanisme n'a bénéficié qu'à un nombre très limité d'administrations infranationales (une seule en 2018) et a été abandonné en 2019.

AUTRES RECETTES : Les autres recettes des administrations infra-nationales comprennent les recettes provenant des droits de douane, des revenus de la propriété et d'autres recettes, représentant au total 47 % des recettes des administrations infra-nationales, ce qui est particulièrement élevé par rapport aux normes internationales (elles représentaient 13 % des recettes des administrations infra-nationales en moyenne dans l'UE27 en 2020).

En 2020, les tarifs et redevances représentaient 12,3 % des recettes totales des administrations infranationales et 0,9 % du PIB. Ils comprennent les frais d'utilisation des services de l'administration publique locale et des services publics tels que la gestion des déchets et l'approvisionnement en eau ; les frais pour l'équipement des terrains de construction et pour l'utilisation des routes municipales ; les amendes découlant des condamnations pour délit. Il existe également une taxe d'aménagement du territoire, un mécanisme de capture de la valeur foncière qui est réglementé par la loi sur l'aménagement du territoire et la construction et qui est payé par l'investisseur avant que la construction ne puisse commencer. Cette taxe constitue le revenu le plus important du capital local ; elle reste importante pour le budget municipal malgré une baisse due à la récession économique de 2009.

Les municipalités reçoivent également un pourcentage des droits transférés par le gouvernement central, y compris : 70 % des recettes provenant des concessions et autres droits d'utilisation des ressources naturelles accordés par l'État ; et 30 % des recettes publiques perçues sur l'immatriculation des véhicules à moteur et de leurs remorques.

En 2020, les revenus de la propriété représenteront 6,9 % des recettes totales des collectivités territoriales, un ratio nettement supérieur aux moyennes de l'UE27 (1,0 % en 2020). Les municipalités ont droit à des ressources provenant de la vente et de la location des propriétés municipales, des revenus du capital (intérêts, participations et actions, etc.) et des concessions.

Règles budgétaires et dette infranationale
2020	Dollars PPP / inh.	% DU PIB	% de la dette publique	% de la dette infranationale	% de la dette financière infranationale
Total de l'encours de la dette (consolidée ?)	573	2,9%	3,4%	100%	-
Dette financière	-	-	-	-	-
Numéraire et dépôts	-	-	-	-	-
Obligations / titres de créance	-	-	-	-	-
Emprunts	-	-	-	-	-
Assurance et pensions	-	-	-	-	-
Autres dettes	-	-	-	-	-

RÈGLES BUDGÉTAIRES : Les municipalités ont été durement touchées par la crise économique de 2008, puis par la crise du COVID-19, et continuent de lutter pour l'assainissement budgétaire. Selon la loi de 2014 sur le budget et la discipline fiscale, qui s'applique aux gouvernements centraux et infranationaux, le déficit budgétaire d'un gouvernement infranational au cours d'une année donnée ne doit pas dépasser 10 % de ses revenus de l'année en question. Si le gouvernement infranational dépasse le plafond de déficit budgétaire au cours d'une année donnée sans l'approbation du ministère des finances, le ministre est tenu de retenir le transfert de la partie des fonds affectés du budget de l'État au gouvernement infranational. Le montant retenu est égal à l'ampleur du déficit.

En outre, les municipalités sont tenues de soumettre un rapport d'activité annuel à la direction de l'harmonisation centrale du ministère des finances et de la protection sociale, sur la mise en œuvre et l'amélioration des fonctions de gestion et de contrôle. Elles sont également tenues de présenter un rapport trimestriel au ministère des finances sur l'état de leurs finances, les dettes en cours et l'endettement budgétaire.

DETTE : Conformément à la loi sur le financement de l'autonomie locale, les municipalités sont légalement autorisées à émettre des titres de créance et à contracter des emprunts à long terme, à condition d'obtenir l'accord du gouvernement central. Les prêts à long terme ne sont approuvés que pour le financement de projets d'infrastructure ou pour l'achat de biens d'équipement, conformément au plan d'investissement pérenne approuvé ("règle d'or"). Les municipalités peuvent également contracter des emprunts à court terme pour répondre à des besoins de liquidités à court terme. Il existe toutefois un plafond d'endettement. Pour obtenir l'autorisation de contracter un nouvel emprunt, le total des paiements du principal et des intérêts, des paiements au titre d'un contrat de location, du remboursement des obligations de la période précédente et de toutes les autres obligations liées à la dette ne doit pas dépasser 10 % des revenus courants réels de la municipalité de l'année précédente.

En 2020, l'encours total de la dette (non consolidée) des administrations infranationales atteindra 2,9 % du PIB et 3,4 % de la dette publique totale, ce qui est inférieur à la moyenne de l'OCDE pour les pays unitaires (14,5 % du PIB et 10,5 % de la dette publique en 202020) et à la moyenne de l'UE27 (13,9 % du PIB et 15,4 % de la dette publique en 2020), mais supérieur au chiffre de la plupart des pays de la région de l'Europe du Sud-Est.

GESTION DE LA CRISE A L'ÉCHELLE TERRITORIALE : Étant donné que la plupart des fonctions sociales au Monténégro sont centralisées, y compris la santé, l'éducation et la protection sociale, la réponse à la crise a été principalement gérée par le gouvernement central pour l'ensemble du territoire. Un organisme national de coordination pour les maladies transmissibles a été créé, composé de membres du gouvernement et de responsables de la santé, et chargé de coordonner la réponse à la pandémie. Cependant, l'échec de la coordination et l'absence de mise en œuvre de mesures sur le terrain ont entraîné des troubles sociaux et une résistance politique. La crise du COVID-19 a mis en évidence la nécessité d'améliorer la coordination et la gestion budgétaires et de renforcer les institutions à tous les niveaux. Elle a également mis en évidence la nécessité d'une plus grande implication des municipalités et d'une coordination à plusieurs niveaux dans les secteurs sociaux et de la santé afin d'améliorer la mise en œuvre des politiques et des mesures de soutien.

En décembre 2020, le nouveau gouvernement a créé un nouvel organe, le Conseil de lutte contre le COVID-19, composé de membres du gouvernement et de responsables de la santé. Une Commission pour la protection de la population contre le coronavirus a été créée au ministère de la Santé et des mesures supplémentaires ont été adoptées, notamment une stratégie nationale de vaccination.

MESURES D'URGENCE MISES EN ŒUVRE POUR FAIRE FACE À LA CRISE AU NIVEAU INFRANATIONAL : Pour limiter les effets négatifs de la pandémie de coronavirus, le gouvernement central a adopté trois trains de mesures successifs pour soutenir l'économie et les ménages en 2020 et 2021. Les mesures de soutien comprenaient une aide financière aux groupes les plus vulnérables et des mesures visant à préserver les emplois et à accélérer la reprise économique, telles que des retards dans le paiement des impôts et le remboursement des prêts, ainsi que l'extension des prestations sociales.

Bien que les responsabilités des municipalités au Monténégro soient limitées en raison du faible degré de décentralisation dans le secteur social, elles ont agi en mettant en œuvre plusieurs types de mesures pour aider à faire face à la crise (selon l'Union des municipalités, les paquets de soutien municipal se sont élevés à près de 20 millions d'euros). Par exemple, la capitale Podgorica a remédié à la pénurie de fournitures médicales. La municipalité a rassemblé la société civile locale et les acteurs du monde des affaires pour organiser la production d'équipements de protection pour les travailleurs de la santé, grâce au financement fourni dans le cadre d'un projet transfrontalier "competenceNET", entre la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro, financé dans le cadre du programme INTERREG de l'UE. Un autre exemple est celui de la municipalité de Kolasin, qui a fourni un soutien psychosocial quotidien à ses citoyens, grâce à la création de bureaux spécialisés.

IMPACTS DE LA CRISE SUR LES FINANCES INFRANATIONALES : La crise COVID-19 a confronté le gouvernement monténégrin à une situation économique difficile, dans un contexte de déficit budgétaire déjà élevé. Le budget pour 2021 n'a pas été adopté dans les délais prévus et le gouvernement central a opté pour un financement temporaire jusqu'en mars 2021. Au niveau municipal, les dépenses des administrations infranationales ont augmenté sur la période, tirées par les dépenses d'investissement (+28 %), alors que les dépenses courantes des municipalités sont en baisse.

Les recettes municipales ont diminué de 6 % au cours de la période, avec une baisse des recettes propres des municipalités, telles que les tarifs et les redevances (-35 %), due à des pertes dans les redevances d'utilisation des routes municipales, mais aussi des recettes fiscales, avec une diminution de 11 % des recettes infranationales provenant de l'impôt foncier, alors que les recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques sont restées stables grâce à des mesures de soutien aux entreprises et aux ménages. Dans l'ensemble, les dotations et subventions aux collectivités territoriales ont également diminué (-6 %), en raison d'une réduction du fonds de péréquation budgétaire. Les municipalités ont pu compenser la baisse des recettes en utilisant leurs fonds de réserve de l'année précédente.

PLANS DE STIMULUS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX : Dans le cadre de la relance COVID-19, le gouvernement central a adopté quatre trains de mesures, comprenant des mesures à court et à long terme visant à redresser l'économie du Monténégro par la diversification économique et l'augmentation de la production intérieure. Le Monténégro a notamment reçu 130 millions d'euros de l'Union européenne sous forme de subventions et de financements. Parmi les principales priorités énumérées pour le redressement de l'ensemble du pays figurent le développement d'un système de soins de santé plus résistant et plus durable, ainsi que des investissements soutenus dans les infrastructures de transport (chemins de fer et autoroutes).